“长三角一体化发展”背景下， 马鞍山深度融入南京都市圈的战略重点及路径 ●洪绍明

在长三角一体化的蓝图中，南京都市圈无疑是重要的组成部分。马鞍山市跻身南京都市圈近二十年的时间里，无论是产业互动、交通基础设施建设，还是文化旅游、环境保护，马鞍山与南京都市圈成员城市尤其是南京之间各领域的交往，都深深印上了“同城化”的烙印，为深度融入打下了深厚的基础。马鞍山与南京，两座城市山水相连，地缘相近，人文相亲，产业相融，有着特殊的历史渊源和地缘关系。从历史上看，马鞍山自古就有“金陵屏障、建康锁钥”之称，同时也是南京的后花园。对马鞍山来说，参与长三角一体化，首先是要融入南京都市圈；融入南京都市圈，首先要深度融入南京市。两市在生产、生态、生活等方面较强的互补性、互联性、互动性，给两市合作带来广阔前景。深度融入南京市，积极参与长三角一体化发展，是马鞍山的历史定位和发展定位，更是永久坚持的战略选择。

“长三角一体化”发展格局下马鞍山实现对接与融合

长三角地区地理位置优越、腹地辽阔，是中国规模最大的经济核心区，拥有很多独特的优势。长三角一体化发展的格局之下，各大城市的挑战与机遇随之而来。如今随着“长三角一体化”，促进了南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈五大都市圈的同城化发展。各都市圈内及圈与圈间的合作领域由单纯的经济合作向经济、社会、环境和文化的全面合作转变。合作重心由基础设施等“硬件”开始转向制度政策等“软件”，基础设施的互联互通也逐步转向信息资源的互联互通。总体看来，长三角合作机制开始由“自发”向“自觉”转变，合作内容由“要素共享”向“制度协同”转变，合作领域由“单一领域”向“全面领域”转变，合作重点由“硬件”向“软件”转变。

为抓住长三角一体化的发展机遇，推动马鞍山城市转型和经济高质量发展，马鞍山制定了各项有关依托南京、深度融入南京都市圈，以加快步入长三角城市群行列的一系列措施。作为安徽的东大门，一直以来，马鞍山就非常注重融入长三角城市群，与南京等江浙沪城市和地区合作关系密切，人文交流和合作发展历史悠久。从上世纪五六十年代支持马钢建设、上世纪八十年代的沪皖合作、上世纪九十年代的开发皖江，呼应浦东。马鞍山2001年成为“南京都市圈”成员，2010年正式加入了“长三角”经济圈。从接受援助援建、到承接产业转移再到对接基础设施、公共服务互通等方面全面铺开。本世纪以来，马鞍山主动对接，深度融入，逐步形成了与长三角城市经济联合加强、产业互动发展、体制趋于融合、要素流动增多的良好态势。2019年8月9日，马鞍山市委九届十次全会审议通过的《中共马鞍山市委关于做强“桥头堡”当好“排头兵”加快推进长三角更高质量一体化发展的实施意见》，为一体化发展勾勒出清晰路径，提供了行动指南。

“南京都市圈”引导马鞍山市完善“同城异质化”发展及区域经济转型

南京都市圈是我国最早跨省共建的都市圈，是长三角世界级城市群的重要组成部分，地理位置连南接北、承东启西，是长三角带动东西部地区发展的重要传导区域，在国家长江经济带发展战略中具有重要地位。自2001年成立以来，南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城成员城市按照“共建、共享、同城化”目标，强化基础设施互联互通，推动产业集聚发展，完善功能配套合作，区域认同感不断提高，一体化趋势日益明显，都市圈融合发展成效明显。2018年12月，南京都市圈党政联席会议审议通过《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，并决定启动《南京都市圈发展规划》编制工作。2019年8月南京都市圈再次扩容，又新增加金坛区、溧阳市两地区。

在中国经济进入圈层化时代，以都市圈为代表的经济区域一体化发力、加速趋势愈发明显。都市圈是城市发展到一定阶段、市场规律作用的必然结果，也是城市向外扩散、功能疏解的必然趋势。全国共有34个都市圈，在都市圈发展水平上，长三角、珠三角、首都都市圈位居前三。其中，长三角各都市圈的辐射力最强。都市圈侧重于核心城市的功能的外溢和疏解、强调通勤联系。作为城市群的核心和一部分，能够促进城市跨区域协调发展，协调城市分工，提升城市群整体的资源配置效率和生产效益。然而在实际发展当中，尽管在长江三角洲地区，城市群带来了一定的经济效应，但是城市群规划范围内的城市劳动生产率并未显著提高，并且城市之间协调成本十分高昂，导致城市群内部城市的经济合作行为受到限制。这是中小型城市融入都市圈首需考虑的必要因素，即自身城市产业特点、资源配置及协调分工是否契合都市圈核心城市的发展模式。马鞍山市加入“南京都市圈”，历经近二十年的发展与融合，渐渐摸索出了适合本市发展的路径——实施城市“同城异质化”发展。

都市圈作为城市群建设中的重要节点，发挥着放大城市群核心城市辐射力、突破行政边界束缚、实现区域融合发展的重要作用，能够缩小区域政策尺度、细化区域政策单元。随着中心城市功能持续增强，中心城区生产、生活成本上升，使得产业和居民向郊区和邻近低成本城市外迁，其中中心城区房价走高是导致居民外迁的重要因素。而针对南京所扮演中心城市的角色，马鞍山得天独厚的区位因素以及便利的交通条件给众多南京市住户和进驻南京的外来务工人员提供了生活住宿场所。借此契机，马鞍山市应发挥宜居宜业优势，完善产业配套，减少人均生活居住成本，容纳外迁的小资居民。

无独有偶，从国际经验上来看，大都市圈建设在全球范围内更具普适意义，这是由于大都市圈在国外已有100多年的实践经验，是全球范围内发达国家城市发展过程中的普遍做法，例如美国、日本、英国等国家采用某类标准重组城市空间，形成不同类型的都市经济区，作为规划管理、政策实施的空间尺度。在借鉴国际经验的同时，都市圈发展还需要注意与我国国情的差异。中国特有的行政区划制度、土地制度、户籍制度等，使得我们的都市圈与国际上有一定差异。以行政区划为例，中国的城市是按行政区域划分的，和国际上普遍以人口聚集形态构成的城市有很大的差别。由于都市圈尺度较大，往往要跨行政区。我国基于行政区划的城市管理制度，同一都市圈但不同行政辖区的城市，在交通基础设施投入、教育医疗等公共服务，包括房价等存在巨大差异，这也是制约我国都市圈发展的重要挑战。

马鞍山市同都市圈其他城市共同完善都市圈合作发展协调推进机制，协调落实国家战略部署和南京都市圈党政领导联席会议要求，制定有关行动计划并组织实施。重点聚焦创新资源协同融合、产业体系协作分工、基础设施互联互通、生态环境共保共治、市场体系统一开放、智慧服务水平提升、公共服务共建共享等领域，发挥自身优势，抓好议定事项的推进落实，协调推进区域合作中的重要事项、重大工程、重点项目，力争每年形成若干重要的阶段性成果。

马鞍山区位优势及发展际遇分析

在长三角一体化发展深入推进的新阶段，随着马鞍山市在区域发展中战略地位的提升，城市的社会角色与历史担当也发生了实质性的转变。即从原来“东向发展”的积极融入转变为“长三角一体化”的主体推动。这种主体推动突出表现为，马鞍山作为长三角地区一体化发展的成员，应更加主动作为，在长三角一体化的规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、机制完善等方面显示能动性和建设性，并以此为切入点，为推动长三角一体化发展做出新贡献。

马鞍山是安徽省参与长三角合作的最前沿和长江经济带“沪宁合”发展主轴上的重要节点城市，同时也是长三角城市向内地延伸的重要门户，身处南京和合肥两大都市圈核心层，不仅与长三角交流合作源远流长，更在全面融入长三角一体化发展上有着“近水楼台”的独特优势。无论是从时空维度，还是发展维度，自古山水相连、往来密切的马鞍山和南京两地，天然具备了毗邻合作的先天优势。作为安徽全面接轨苏浙沪的“桥头堡”和“排头兵”的马鞍山，拥有独特的区位优势。

长三角经济圈一体化发展战略，明确了皖江作为长江三角洲城市群的重要城市带，参与长三角一体化发展的重大战略。从现有路网来看，宁安高铁、常合高速及马鞍山长江大桥、马濮旅游大道、205国道、313省道等道路相继建成通车；从规划来看，宁马轨道交通对接、宁镇扬马巢城际、宁和城际二期工程、宁马高速扩建等多项工程正稳步推进，一体化交通网逐渐形成。马鞍山的发展一直与交通存在着千丝万缕的联系。宁马城际铁路、巢马城际铁路等无一不渗透着交通和都市圈对马鞍山城市发展的影响，与此同时，城市的发展也促进了各种先进交通工具的出现，进而推动了马鞍山城市化的进程。在大交通格局的影响下，马鞍山的交通便捷，将更加吸引各方高端产业、高端人才和资金到马鞍山集聚，为城市发展增添新动力。此外，马鞍山属于南京和合肥都市圈，双圈互动，形成左右逢源的区域发展新格局。

2018年以来，马鞍山将融入南京都市圈作为主攻方向，以打好“南京牌”、做足“宁文章”，促进全市域、全方位与南京市融合发展。通过加快推进基础设施互联互通，推进合马高铁、宁马城际、宁马高速“四改八”等重大项目建设，打通省际断头路。与此同时，加快推进宁马毗邻地区的发展，推动和县、郑蒲港新区深度融入南京江北新区，加快宁马产业合作示范区建设，推动博望区与江宁区全方位、多层次融合发展，慈湖高新区与南京滨江开发区协同高质量发展，都呈现出良好发展态势。但在推进融入过程中仍面临一定困难和问题。从外部看，马鞍山市与南京市的关系处于强人口联系、弱经济联系的状态；从自身看，南京马鞍山两市分属苏皖两省，有很多对接合作工作需要省级层面的沟通、协调和支持，为工作的开展增加一定的难度。总体而言，机遇与困难并存，发展预期大于困难。如今的马鞍山，城市红利落地，交通利好涌现，区域优势突出，给予市场无限的想象空间。

马鞍山市深度融入南京都市圈的战略重点

马鞍山与南京都市圈城市早已进入“同城时代”，“同城效应”下，既要以开放的姿态共建共享，又要积极主动走差异化的发展道路，在深度融入中错位发展，借势而为，树立合作共赢的发展思路，这其中首要是确定马鞍山在深度融入南京都市圈中的战略重点。

（一）实施城市品质驱动

创新驱动本质上就是人才驱动。人才是新知识创造、流通和应用的关键，人才在哪里，创新和新知识就在哪里。人才偏好高生活品质的地方。为培育、吸引、留住人才，必须结合满足人民日益增长的美好生活需要，实施城市品质战略，把丰富和发展优质个人消费和公共服务、改善建筑和生态环境、提升舒适物通达性放在优先位置，把马鞍山市建设成为南京都市圈一流的高品质生活城市。发挥好马鞍山特有的山水资源、汉唐文化、生态文明和拥江田园等城市特质，逐步使马鞍山成为紧邻在高成本、高能耗生活方式的大都市旁边，一个低成本、高品质生活，宜业宜居的山水田园城市，打造成长三角和合肥、南京两大长三角副中心的“会客厅”。

（二）差异化一体化发展

当前，长三角区域一体化发展从高速增长阶段进入高质量发展阶段。所谓高质量发展阶段，意味着其发展内涵的更加丰富化，通过长三角区域差异化一体化发展，使其经济、社会、环境综合效益最大化，并实现其更高质量的一体化发展。一体化不是一样化，差异化的分工协作才是区域一体化持续推进的基础；基于资源禀赋和比较优势的因地制宜式发展，将是长三角区域各省市的安身立命之本。为此，马鞍山市应围绕南京市“441”主导产业发展定位，积极发展配套产业。一方面，要基于南京的优势产业并结合马鞍山产业发展方向，积极承接和吸纳资源和技术的溢出。另一方面，要充分发挥城市资源禀赋的差异性和互补性，在资源配置过程中，进行产业配套补链。

（三）实现要素自由流动

企业是都市圈建设中的重要经济主体，都市圈建设应当实现劳动力、资本、技术等主要生产要素的自由流动。在当前的区域经济发展当中，受限于行政边界的限制，各地区主导产业同构、要素流动受阻现象仍然存在，因此以要素自由流动实现要素优化配置是都市圈建设的一个重要目标，也是都市圈建设打破行政边界束缚、提高区域政策精准度、促进跨区域协调发展的重要作用体现。马鞍山深度融入南京都市圈在加快推进产业配套协同、错位发展的同时，要以高端装备制造、生物医药、新能源、新材料等为重点，发挥马鞍山基础工业优势的天然的地理位置优势，积极承接苏浙沪地区上下游企业。

（四）推进协调机制建设

随着大城市向都市圈的演化，城市治理工作需要统一各方力量，促使政府、市场、居民共同参与，共同探讨和应对都市圈范围内的重要问题，明确区域分工和城市功能，最大限度地挖掘发展潜力。马鞍山融入南京都市圈是一项艰巨的长期工作，单依靠几个战略、规划或政府会议、文件并不能实现，还需要行之有效的政策执行和长效机制，以及持续不断的具体的推进工作。同时政府要找准定位，处理好与企业发展及市场运行之间的矛盾，减少对企业和市场的干预力度，最大程度地避免政府越位和市场错位。融入的过程是市场起决定性作用，政府要厘清与市场的权责界限，构建政府与市场共同参与、和谐互动、良性循环的协调机制。

马鞍山市深度融入

南京都市圈的路径

马鞍山市委九届十次全会已明确了全市融入长三角一体化发展的目标定位，提出以融入南京都市圈为主攻方向，以“六个一体化”为一体化发展的重点任务，目标、方向和任务都很明确。同时，建设一个同城化程度较高、具有较强影响力和竞争力的国家级都市圈，也是下一步南京都市圈发展的目标。围绕这些目标和任务，马鞍山市应主动作为、精准发力，深度融入南京都市圈，更好地推进长三角更高质量一体化发展。

（一）坚持以“宁”为伴，抓好规划对接

根据马鞍山市资源环境承载能力、现有基础和发展潜力，优化土地空间开发格局，在空间结构上与南京都市圈城市相向发展，统筹经济社会发展、人口空间分布、土地资源利用、生态建设和环境保护、基础设施建设和对内对外开放，形成引领马鞍山在更高层面参与区域合作和竞争的强大引擎。

马鞍山市要以规划一体化引领发展一体化。一是空间规划衔接。在新一轮城市总体规划修编中，加强与周边城市特别是与南京的沟通协调，在战略定位、空间结构、交通通道、产业布局、生态建设等重要方面实现无缝对接、协调共进。二是区域规划共编。主动跟进南京都市圈规划修编，争取一批重大项目纳入，并与南京市共同编制好宁马一体化发展规划。三是编制毗邻规划。抓好乌江—桥林、慈湖—滨江、博望—江宁等毗邻地区一体化发展规划编制，做到共绘一本规划，共建一张蓝图。四是对接公共服务规划。实现食品安全、社会治安等社会治理事务跨界联动执法，实现110公安报警和120医疗急救等跨界服务。

（二）坚持以“宁”为主，抓好产业配套

马鞍山市要从提升区域整体竞争力出发，发挥自身比较优势，协调处理好与南京都市圈城市的关系，明确城市功能定位，强化错位发展，协同推进发展一体化形成优势互补、各具特色的协同发展格局。

推进马鞍山产业转型升级、扩量提质，必须要立足区域、找准定位、甘当配角，围绕打造“生态福地、智造名城”，顺应产业发展规律，瞄准南京主导产业，积极构建优势互补、特色明显的产业发展格局，努力做到与南京错位发展、配套发展、协同发展。一是强化产业链招商。编制马鞍山主导产业南京都市圈城市产业链分布地图，根据产业链地图，围绕高端装备、电子信息、节能环保等主导产业，有针对性地开展产业招商，引导发展要素跨区域流动。二是打造“飞地经济”。充分发挥“桥头堡”的区位优势，主动与南京的开发园区、投资机构等合作共建园区，创新合作机制，实现互利共赢。马鞍山市一方面要积极承接沪苏浙高端制造产业的转移，另一方面要在南京等城市设立研发机构，引进全球高端人才加入，构建产业研发共同体。

（三）坚持以“宁”为用，抓好创新合作

高等学校、科研院所、科创人才等创新资源不足，是马鞍山的短板，却是南京的优势所在。马鞍山市要建立开放型的区域创新体系，与南京共建技术创新链和区域协同创新体系，让南京的创新资源为我所用。

重点是坚持科技创新和制度创新并进，加强创新资源的衔接，完善双层协同创新合作机制。一是政府层面的联盟式合作机制。积极为政府会商决策、战略对接、规划共编、政策联通、空间统筹、重大项目工程协同和地方利益协调等，以政府间战略合作协议（协定）形式建立运作机制。二是微观层面的实体型合作机制。推动科研机构、企业、高校、社会组织、园区等之间的科研项目、成果转化、产业项目、空间开发等合作，以科研协同合作、共建创新平台、合资运营企业、共建合作园区等形式建立实体型合作机制。政府层面合作机制是为提供战略指引和制度保障，在推进构建区域协同创新中，深化省际和城际政府间联盟式合作机制建设，着重充实细化战略执行细节和流程。微观层面合作机制属于实施操作的具体创新行动，应更多地支持马鞍山市微观主体主动地与沪苏浙的科研机构、企业、平台、园区拓展实体合作，在深化微观合作中取得共建共赢实效。

（四）坚持以“宁”为友，抓好绿色共保

进入新时代，人们对美好生活的向往，一个重要方面就是对良好生态环境的追求。由于自然状况是不以人的意志为区隔的，空气无边、流水无界，上下游水土相连、安危与共，其合作需求将格外重要。马鞍山市要将“绿水青山就是金山银山”理念全面融入城市建设，尊重自然格局，依托现有山水脉络等优化城市空间布局形态，构建形成绿色化的生产生活方式和城市建设运营模式，在治理污染、修复生态、建设宜居环境方面走在南京都市圈前列。

重点开展生态环保联防联治。围绕深化完善区域生态环境合作机制，全面提升协作水平。坚持标准统一，推进排放标准、产品标准、环保规范等对接统一；坚持信息共享，持续推进区域空气质量监控、污染源排放清单等数据常态化共享，加强流域水环境信息共享平台建设，加大石臼湖等重点流域联防联治管理机制建设，积极参与南京都市圈区域环境监测平台、信息交换平台等环保合作平台建设；坚持推进同步，完善跨流域跨区域生态补偿机制，积极参与污染赔偿机制试点；坚持执法联合，严格按照统一的执法标准，主动参与南京都市圈环境执法协作，加强对跨省、跨流域交界区域船舶、水运、固废和危险化学品、沿江化工等环境风险隐患的排查整治；坚持攻关联手，深度开展长江生态治理与保护等区域生态环境联合研究，共同破解共性环境问题。

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