“二次土地革命”破题 唤醒“沉睡的土地资产”

——泸县农村土地制度三项改革试点系列报道之二

——泸县探索集体经营性建设用地入市观察

□ 本报记者 简放鹏

目前，泸县集体经营性建设用地入市86宗，总面积999.1亩，土地出让价款总计近1.97亿元。

试点以来，泸县积极探索集体经营性建设用地入市，盘活了大量闲置资源，促成农户、集体、政府“三赢”：泸县宅基地退出户户均获得直接经济补偿4.2万余元，复垦耕地年产值增加13万元，户均年增收600元；村集体通过节余指标流转、入市等实现收益451万元；收取土地增值收益调节金767.7万元，实现了国家、集体、个人多方受益。

全国首宗农村集体经营性建设用地入市

2016年12月20日，在泸县公共资源交易中心，随着拍卖槌的敲响，泸县天兴镇田坝村二组一宗集体经营性建设用地使用权，被80号竞拍者廖丕全获得。这宗集体经营性建设用地成功入市，成为我国农村土地使用制度改革三项试点统筹推进后，全国首宗入市的农村集体经营性建设用地。

此次交易是出让集体经营性建设用地使用权，采取拍卖的方式出让。交易地块面积近2.5亩，出让年限50年。在拍卖会上，廖丕全以总价款37.6万元拍得，用于新建一所私立幼儿园，建成后可满足天兴镇及周边镇村近600名幼儿就学。

2015年3月，泸县作为全国农村土地制度改革试点县之一，开展农村宅基地制度改革试点工作。后来，泸县新增了集体经营性建设用地入市、农村土地征地改革两项试点任务。农村宅基地制度改革试点后，使得农民能够有偿退出宅基地，退出的宅基地与国有土地同权同价，通过复垦，为农村集体经营性建设用地入市提供了基础，而征地制度试点改革要求缩小征地范围、规范用地程序，又使得农村集体经营性建设用地入市有了必要性。

天兴镇的田坝春苗幼儿园招收了田坝村及周边村子的40多个孩子。由于附近村子都没有幼儿园，这让该幼儿园无法容纳越来越多的孩子。

“要是能找块地，修建一所宽敞的幼儿园就好了。”田坝村党支部书记颜祥光心想。可找来找去，该村竟没有一块符合修建条件的大地块。

一边是对集体经营性建设用地的迫切需求，一边是大量的闲置宅基地得不到利用，这让颜祥光很苦恼。该村7个组786户，一户多宅的就有108户，闲置宅基地面积达到272.2亩。这是源于农民视老宅为祖业，即使另有所居，也不愿意拆房退地。

为整合土地修建幼儿园，该村多次召开村民代表大会，听取大家的意见后制定了方案。最终有意愿有偿退出宅基地的有268户1386人，可腾退宅基地面积255.9亩。

腾退出来的宅基地复垦成耕地，相应的宅基地指标就可以调整为集体经营性建设用地。而让修建幼儿园有建设项目用地，需要入市交易才能完成，怎么办呢？

当时，村上有人提议抓住泸县集体土地入市机遇，搞土地入市。这就有了全国首宗入市的农村集体经营性建设用地。

集体经营性建设用地入市后，收益如何分配使用？田坝村集体资产经营管理股份公司将收益分配按1：2：2：5的比例进行分配：10%的收益用于公司集体收入，作为工作经费；20%的收益用于田坝村基础设施建设等公共服务，如道路和水利设施建设、扶贫等；20%的收益用于村民分红，通过转账打卡方式支付给股民；50%的收益用于公司年度发展基金。

田坝村集体经营性建设用地入市成功，不仅保障了私立幼儿园的用地，村级预留的建设用地指标除满足宅基地再分配外，还可以满足农业和二、三产业双向延伸的发展建设用地需求。不仅如此，通过零散宅基地复垦，田坝村还促成土地流转172.7亩，家庭农场、农民专合社、农业龙头企业顺势发展壮大。

盘活资源解决“地从哪里来”的问题

泸县是劳务输出大县，每年有四成以上农村人口外出务工。其老宅长期无人居住，以致荒废坍塌。后来，泸县尝试将空置和废弃的宅基地进行村民自愿腾退，把宅基地的结余指标调整为集体经营性建设用地指标入市发展经济项目。

“以前田里有一些农房，拆了平整后，高标准农田建成了。”在泸县喻寺镇谭坝村三产融合产业园，谭坝村党支部书记马仕彬说，以前的荒地，有的建成了工业区、农产品加工区，有的正规划建成水产养殖区、电子商务区等。

起初，谭坝村有72户农户自愿退出宅基地，获得节余指标36.7亩就地入市。腾出的土地和节余指标入市交易，宅基地的财产变现、深化，资源盘活了，发展产业的用地渠道拓宽了。

2017年3月，得胜镇荞子坝村、东皇殿村将40亩节余建设用地指标卖给了谭坝村，总价312万元。谭坝村利用购买的指标和本村节余的指标建起了“众创园区”，给回乡有志青年提供了创业基地。还有4宗共83亩农村宅基地退出节余指标成功拍卖。

对此，谭坝村集体资产经营管理公司董事长游太平笑着说：“如果不是宅基地有偿退出，同意宅基地入市，村里哪有这么多建设用地给我们用。”

而对于经济相对落后的荞子坝村、东皇殿村来说，获得了一笔乡村建设资金。这次合作，可谓双赢。

“不管是第二产业还是第三产业，在泸县不用征地了，直接将宅基地置换，然后入市就行了。”泸县原副县长杜作文说，据了解，泸县222个推进改革试点的村，通过宅基地退出后的节余指标流转，村集体平均收益超过100万元。

“放开思路入市，土地收入还能更高。”浙江大学中国农村发展研究院教授顾益康认为，腾出的宅基地如果能进入乡村旅游市场，将给农民带来可观的收益。

如何解决“入市”与城镇化建设的矛盾问题

在泸县玉蟾街道龙桥社区，泸州拂望生态园林有限公司负责人许英胜遇到了一个难题：该公司打算把龙腾山庄农家乐升级打造为乡村乐园的一个点，需要修建民宿、停车场，但目前无法修建。

“我打算修建20栋民宿，每套民宿一室一厅，外加厨房和卫生间，规划总占地面积11亩。原以为通过‘入市’可解决建设用地问题，但因为是在玉蟾山风景名胜区规划范围内，难以成行。”许英胜说。

泸县自然资源和规划局局长张怀华认为，许英胜遭遇的问题，实际上是农村集体经营性建设用地入市与城镇化建设在协调发展上存在的矛盾。

从城镇规划角度看，农村集体经营性建设用地入市是以单宗分散入市为主，供需双方“一对一”谈判、签约，尽管满足了中小微企业的用地需求，但从总体上说，存在入市地块“面积小而散、不成规模、未连片”等现象，不一定符合城镇建设用地规划的要求，不利于区域发展规划的整体布局。

农村集体建设用地入市的关键，应与土地利用规划结合进行。这需要发挥土地利用规划的科学性功能，合理布局城乡空间，为“入市”提供良好的基础条件。从土地利用规划的实体内容角度讲，须搞好城镇建设用地规划与农村建设用地规划的衔接，从而在整体上形成功能齐全、功能互补的土地利用格局。

“这个问题实际上好办，对玉蟾山风景名胜区规划微调，在其规划中补充这些配套附属设施就行。一些规划尽管原先没有相应的建设内容，但应该与时俱进加以完善。”泸县自然资源和规划局改革办主任贾刚强表示。

如何从根本上解决这类问题？贾刚强建议，完善县、镇土地利用总体规划，组织编制“多规合一”村级规划，优化调整生产、生活、生态空间布局，确保土地利用、村庄建设、生态保护、产业发展“一个规划、一本蓝图”，避免规划与发展割裂，进而化解项目悬空或碎片化问题，力争一个项目组合带动一个区域振兴。

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