在民与“官”的天平上 ——全省法院行政审判工作综述

在民与“官”的天平上

——全省法院行政审判工作综述

省法院行政庭审理大西北板材市场行政纠纷。

行政诉讼俗称“民告官”，此类案件虽然在全省法院审理的案件中仅占到1%，但却让老百姓极为关注，因为行政案件的审理，涉及行政管理和经济社会的各个方面，与发展稳定大局紧密相关。甘肃省高级人民法院党组努力把行政审判作为“官”民关系的“润滑剂”和社会稳定的“减压阀”，以能动司法为手段，以案结事了为目标，力求解决当事人的实质诉求，积极回应当事人的真正关切，促进“官”民关系和谐。最高人民法院行政审判庭庭长赵大光对甘肃省的行政审判工作给予高度评价，称其为“西北的领头羊”。

畅通诉讼渠道

解决群众“告官难”

近年来，因一些地方行政机关履行职能产生的行政争议不能得到及时有效解决，引发了一些群众集体上访，甚至酿成群体性事件，影响社会的正常秩序和稳定。全省各级法院坚持把保护公民、法人和其他组织的合法权益与促进依法行政作为行政审判工作的出发点和落脚点，通过加大执法检查力度和探索案件异地管辖制度改革，采取指定管辖、异地审理等多种措施，切实解决群众“告状难”的问题。

五年来，上级法院通过指定管辖，要求下级法院受理的案件258件，有效地减少当事人赴省赴京上访申诉。全省法院共受理各类一审行政诉讼案件4573件，年平均增长率达到9.9％。案件类型涉及公安、土地、计划生育等30多个领域，主要集中在公安、土地、房屋登记、房屋拆迁、计划生育、劳动和社会保障、工商、乡政府等八个行政管理领域，总量达到3034件，占全省一审行政案件数的66.35%；与民生类直接相关的土地、房屋登记、房屋拆迁和劳动保障类案件占一审受案数的33.59％，表明人民群众对与切身利益密切相关的行政纠纷，更多地选择了通过司法途径来解决，人民法院通过依法受理和审理这些行政案件，为人民群众以理性、合法的方式表达利益诉求提供了救济渠道，消除了影响社会安定的矛盾和隐患，增进了人民群众与行政机关的理解与信任。

“现在打官司得上城关区法院，我愿意多跑这二十几公里，图的是心里踏实。”家住安宁区的当事人王某如是说。这是对行政案件集中管辖试点工作的切身感受。

行政案件相对集中管辖就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。这是最高人民法院在总结各地经验的基础上，完善我国行政诉讼制度、进一步深化司法体制改革所实行的一项重要举措。年初，省法院根据最高法院的通知精神，下发了《关于确定行政案件相对集中管辖试点法院的通知》，确定在兰州市和天水市两个中级法院辖区内开展试点。省法院根据试点实施方案，审核批准兰州市城关区法院和七里河区法院、天水市麦积区法院和秦州区法院为集中管辖法院，自6月开始正式实施行政案件相对集中管辖试点工作。兰州、天水两市主动向当地党委、人大、政府汇报试点工作的重要意义和主要做法，取得理解和支持。天水市还专门召开全市行政案件相对集中管辖试点工作推进会，对试点工作进行具体部署，并就集中管辖法院和非集中管辖法院的分工、配合提出要求。各集中管辖法院在全面筹备的基础上，制作了集中管辖试点工作宣传材料，通过法院立案窗口、法院网络平台的宣传和社会媒体资源进行推广宣传。并根据试点工作的推进，积极改进工作方法，加强与非集中管辖地区政府法制办、法院的联系，确定了集中管辖案件的立案、开庭、送达等工作的协调和配合方法；采用电子邮件、手机短信等现代化通讯方式传阅证据，提高工作的时效性，方便群众诉讼，节约司法资源。推行集中管辖试点工作，消除了当事人因案件管辖对审判不公的疑虑，增强了对司法公正的信心，有利于提高行政机关依法行政的自觉性，推进法治政府建设。

实行集中管辖，给行政审判带来了明显变化，行政诉讼案件数大幅上升。截至10月底，兰州市两级法院受理一、二审行政案件423件，同比上升31.7%。很显然，公民的行政诉讼积极性明显提高。

加强良性互动

促进政府依法决策

围绕新时期探索化解行政争议新机制的要求，全省法院把延伸行政审判服务、预防和化解行政争议作为开展工作的一个突破口，努力把行政审判作为联系人民群众与行政机关的桥梁和纽带。

2008年，省法院与省政府在充分协商、调查研究的基础上，联合下发了《关于完善行政复议应诉和行政审判工作联系制度的意见》，同年12月底，省政府省法院第一次行政复议应诉与行政审判工作联席会议召开。

会议采取相互通报依法行政和行政复议应诉情况、行政审判工作情况的方式，分析涉诉行政执法行为中存在的问题，研究从源头上预防和化解行政争议的对策，促进依法行政和行政执法水平的提高。迄今已经连续召开了五次省级联席会议，在全国尚属首例，得到最高人民法院和国务院法制办的充分肯定。尤其是2012年11月省政府与省法院在第四次联席会议上下发《关于预防和化解行政争议完善行政与司法协调机制的意见》以后，各地积极落实会议精神，切实推进行政与司法良性互动机制建设。天水、平凉、武威等地政府与法院联合出台《实施意见》，定西、酒泉等地相继召开联席会议，对如何预防和化解行政争议进行部署和交流探讨。全省法院针对行政执法活动中普遍存在的问题，积极为当地党委和政府建言献策。白银中院出台依法保障和促进项目建设的意见，得到市委的肯定并批转下发。全省不少行政机关主动加强与人民法院的沟通联系，一些行政机关主要负责人亲自到法院参与案件协调，积极听取法院意见，促进了行政争议的有效化解；有的邀请法院参与行政决策的事前论证，为行政机关提供法律咨询，防范政策风险，减少决策失误。如临夏市政府在旧城改造拆迁论证阶段，即邀请市法院“把脉”，为合法性论证和社会稳定风险评估提供参考意见，使行政决策更加科学，为房屋征收补偿合法、规范、有序进行奠定了基础。有的邀请行政审判法官参与依法行政考核工作、行政执法案卷评查，帮助行政机关分析行政执法活动存在的问题，提出司法建议；有的邀请法院参与行政执法疑难问题研讨，统一执法尺度和裁量标准。如兰州市住房保障与房地产管理局每年都召开专题研讨会，主动邀请省、市、区三级法院行政审判人员参加座谈，共同研讨房屋登记疑难问题；天水市、县（区）人口委主动加强与同级法院沟通协调，在办理社会抚养费征收非诉行政执行案件中，充分兼顾征费决定与当事人缴费能力的平衡，对计划生育基本国策的正确贯彻实施发挥了积极作用。各级党委、政府积极支持配合行政审判工作，使不少行政争议得以妥善化解。

最高人民法院江必新副院长对此批示：“甘肃省党政机关支持配合人民法院行政审判工作，既保护了公民、法人的合法权益，又化解了官民矛盾，应予肯定。”并要求将此经验向全国推介。

倡导“一把手”出庭

搭建平等“见官”平台

2010年，原甘肃省商务厅厅长王锐在某有限责任公司诉省商务厅行政处理决定一案中，亲自出庭应诉、答辩，成为甘肃省近年来审理的行政案件中，第一个出庭应诉的省直行政机关“一把手”。

在我国行政诉讼中，由于机制的缺失，“告官不见官”是一种普遍的现象。司法与行政的良性互动机制，促进了行政机关负责人出庭应诉工作，终结了“告官不见官”的历史。

2009年12月，兰州市城关区人民政府制定并印发了《兰州市城关区行政机关行政首长出庭应诉制度》，将涉诉行政机关负责人出庭参加诉讼列为年度工作考核内容，以制度的形式在甘肃省各级行政机关中率先对行政机关负责人出庭应诉工作进行了规范。此后，该区行政机关负责人出庭应诉已成常态，不少行政纠纷在行政机关负责人亲自协调下得到妥善解决，赢得了社会的广泛关注和好评。经媒体报道后，为行政机关负责人行政诉讼出庭应诉起到了风向标的作用！行政机关负责人出庭应诉，是对行政审判工作的重视、支持和尊重，也是法治国家建设中社会文明进步的可喜现象。行政机关负责人不仅重视参与庭审活动，而且更在意通过行政案件的审理发现行政执法活动中存在的不足与问题，解决实质问题。2008年以来，全省行政机关负责人出庭应诉226人次。不少行政机关负责人真正把出庭应诉的过程，变成做群众工作、理顺群众情绪、了解群众疾苦、解决群众困难的过程。许多行政争议在行政机关领导的亲自协调和配合下，得到妥善解决，赢得了社会的广泛关注和好评。既增进了人民群众对司法的理解、信任与认同，也增强了行政机关依法行政意识及运用法治思维和方式化解矛盾纠纷的能力。

平凉中院在审理一起农民状告县政府的土地行政案件中，该县县长亲自出庭应诉、答辩，利用庭审的机会，向大家宣传党的有关政策、政府决策的依据等，庭审结束后，作为原告的农民感到能够与县长亲自对话，说明政府对老百姓事情的重视程度，也通过开庭了解了行政行为作出的政策背景，当庭申请撤回起诉。

今年5月，兰州市委、市政府共同出台了《兰州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作暂行办法》，要求对7类诉讼案件，兰州市行政机关和组织的法定代表人应当出庭应诉，并将行政机关负责人出庭应诉纳入依法行政考核体系，对存在无正当理由不出庭应诉的6类情形，由本级政府或同级监察机关监督落实，有效地推动了行政机关负责人出庭应诉制度的落实。

“这为我们下一步如何打造法治政府，起到了积极的促进作用。使我更加认识到我们要把政府的各项工作都纳入到法制化的轨道，坚决依法行政。”这是兰州市城关区常务副区长王胜太走出法庭后的感悟。

注重协调和解

力求案结事也了

“我是个地地道道的农民，大字不识几个，为了我儿子的事，我四处奔波了9个年头，把时间都花在了上访的路上，在这三千个日日夜夜中，我没有一天不在怨气仇恨中度过，也没有一天不是在痛苦中煎熬着……”听得出，金塔县农民张某内心的不满由来已久了。

2004年金塔县政府批示财政拨款，由金塔县水务局投资，中东镇上四分村摊派义务工，修建水渠。同年5月16日在中东镇上四分村支渠修建期间，张某之子张涛为拉运修渠用砖，因两车相挂，造成车翻人亡的悲剧。事发后，中东镇政府、上四分村村委会各给付慰问金500元，再未处理。张某找金塔县政府及相关部门请求补偿无果，先后7次到北京找国家信访局、人力资源和社会保障部，35次到省信访局等部门进行上访。问题没有得到解决后，张某向法院提起行政诉讼，状告金塔县人民政府和金塔县水务局不履行法定职责和行政补偿，要求判令二被告承担死者张涛丧葬费、工亡赔偿金、误工费、精神抚慰金等。一审法院审理后发现，对张某诉请的情形，目前法律法规均无明确规定，一审多次协调无果后，裁定驳回了张某的起诉。张某不服向省法院提出上诉。该案在省法院审理期间，合议庭详细地了解到案件发生的实际背景，认真分析法律法规，在分管院领导的指导下，三赴当事人所在地，整合三级法院力量，与县、乡、村三级组织进行多次沟通协调，经过多次反复做释法说理和思想疏导工作，张某对有关法律规定有所理解，对立情绪趋于消除，最终促使双方当事人达成和解协议。张某明确表示对县政府、镇政府再没有意见，感谢法院多次进行协调处理并保证不再进行申诉上访，但对村委会未能即时处理儿子的后事和进行必要的关心慰问表示不满。为了使张某一家从思想深处真正解开心中的“疙瘩”，经过周密安排，精心布置，有了开头的一幕。

长期以来，受现行法律原则约束，许多行政案件即便原告盼来了胜诉的结果，但自己的实际烦恼依旧属于“半截子工程”“官了民不了、案结事不了”的现象屡见不鲜。为此，全省法院坚持服务大局、能动司法，将协调和解作为化解矛盾纠纷的突破口，特别是涉及国家重点项目建设、农村集体土地征收、国有土地上房屋征收与补偿等民生类案件，大力弘扬“马锡五审判方式”，携卷下乡，面对面地化解矛盾纠纷。

为了确保永靖沿黄快速通道、东乡县灾后重建等重点项目建设顺利进行，临夏州中级法院面对12000余户征地拆迁户，征地面积达1.8万亩的巨大任务，将协调和解工作贯穿始终，组成工作组，走村入户，逐个说服，使大量的拆迁纠纷化解在诉讼之外，无一起引发行政诉讼案件和群体上访事件。

陇南市中级法院受理成县国辉公司诉成县国土局土地行政撤销案后，一面是该公司20多名回族职工到法院和市委集体上访，一面是与案件有利害关系的县物资局家属楼42户居民扬言将组织数百人到省委集体上访。为了防止事态进一步扩大，妥善处理好这起重大群体性诉讼案件，院领导亲自挂帅，与办案法官屡次赶赴成县，多次召集碰头会，查证材料、走访群众、分析案情、研究对策，最终促使国辉公司与42户居民签订了无偿安置协议，这起上访长达14个月之久的群体性诉讼案件终于落下帷幕。

据悉，2008年以来，全省法院协调化解行政案件981件，年均协调撤诉率为24.5％。兰州城关区法院行政案件协调撤诉率连续三年在60％以上，充分发挥了协调化解对判决的补充作用，最大限度地增进了“官”民关系的和谐。

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