依法治景 生态发展确保邛泸风景名胜区资源可持续利用 ——关于深入推进景区法治化建设西昌实践的课题研究

高起点规划，健全规划体系。 尧雄伟 摄

中共西昌市委副书记、邛泸管理局局长宋莉

摘要：在州市党委政府领导下，邛泸景区坚持可持续发展理念，以《风景名胜区条例》《邛海保护条例》为牵引，坚持“政府主导、部门联动、群众参与、依法治景、依规管景、安全兴景、科技强景”，通过法治化建设促进了邛泸景区弯道超车。但是在全域旅游发展新阶段，景区面临许多新问题，如市场、配置、保护等任重道远。通过开展大调研，围绕“从围墙内民团式治安管理向全面依法治理转变”，提出了铂金十年打造邛泸景区法治化建设升级版的新思路。树立景区生态是景区生命的指导思想，强化景区生态保护，规划做到三个“之外”，管理建立三个“保障”，建设实行责任“三包”，经营中处理好三个关系开展“十佳评比”，实施“4569”管理举措全面推进依法治景。

为实现邛泸景区可持续发展，按照市委开展“大学习、大讨论、大调研、大活动、大问计、大开放”活动安排，就如何深入推进邛泸景区法治化建设西昌实践，开展了调研，形成如下调研报告。

追赢赶超——法治化建设促进邛泸景区弯道超车

近年来，西昌市委、市政府坚持法治西昌建设，坚持可持续发展理念，认真落实州委、州政府全域旅游发展战略，明确目标，理清思路，围绕“五位一体”持续发力，以邛泸景区为示范，以《风景名胜区条例》《邛海保护条例》为牵引，坚持“政府主导、部门联动、群众参与、依法治景、依规管景、安全兴景、科技强景”，以打造“处处是景、时时见景”全域旅游为目的，多规合一推进“景城一体”发展，旅游追赶跨越发展。2017年三次产业结构调整取得历史性突破，三产首次超过二产，（9.27：39.06：51.67），其中旅游产业成为第三产业首位支柱。2017年旅游人数2187.4万人次，占全州49.5%；实现旅游收入205.2亿元，占全州56.83%，其中邛泸景区1432.8万人次，实现旅游收入29.8亿元。西昌先后荣获中国优秀旅游城市、国家森林城市、全国休闲农业与乡村旅游示范市、最中国生态城市等荣誉称号，邛泸景区被评为全国首批全省唯一国家级旅游度假区、国家级生态旅游示范区、国家湿地公园、国家湿地旅游示范基地、四川省旅游人才培养开发示范基地，邛海湿地被国家林业局湿地保护管理中心列入国家湿地保护与恢复的典型案例，写入《国家湿地公园湿地修复技术指南》，向全国湿地公园推广，得到中央深改办高度评价，邛海湿地建设项目列入《全国湿地保护十三五规划》重大工程项目。西昌逐步成为中国旅游新热点、四川旅游新标杆、凉山旅游首位产业聚集地。这些荣誉的取得，得益于市委、政府一手抓恢复治理基础设施建设，一手抓景区法治建设。

（一）高目标定位，三大体系构筑景区法治建设四梁八柱

一是高标准配置，健全监管体系。为确保监管高位推动，2004年成立邛海泸山风景名胜区管理局后，从乡科级升格为正县级行政管理机构；2016年设立邛海泸山风景名胜区党工委，由西昌市委副书记兼任管理局局长、党工委书记，副市长兼任管理局副局长、党工委副书记；同时，为加大综合执法力度，专门聘用了50名执法协勤人员，为景区管理提供了组织保障和人员保障。按照州委、州政府部署，采取整乡建成制调划方式，将邛海湿地上游的昭觉县玛增依乌乡、普诗乡和喜德县东河乡委托西昌市管理，将昭觉县林业局红星林场、喜德县东西河林场东河乡部分移交西昌市管理。自2017年7月1日起，州委、州政府授权西昌市对托管区域行使党的建设、经济、行政和社会事务管理职能，被托管区域人大、政协、军事等非行政事务由原属地管辖。

二是首创立法，健全法律体系。在严格贯彻执行《风景名胜区条例》《四川省风景名胜区条例》等法律法规的同时，为持续推进生态保护补偿制度化和法制化，运用民族自治地区立法权限，1997年6月，出台全国少数民族地区第一部生态环境保护法规、四川省第一部保护饮用水源地的法律条文——《邛海保护条例》，制定了《西昌市人民政府<凉山彝族自治州邛海保护条例>实施细则》《关于加强邛海旅游度假区管理的通告》《邛海泸山景区村（居）民建房管理试行办法》《邛海泸山景区经营许可证管理办法》《西昌市乡村民宿客栈管理办法》《治水十条》《治气十条》等规范性文件，为依法治湖和保护邛海流域生态环境建立健全了法律法规体系，为强化生态保护执法监管，坚持“只出不进，只拆不建”管理模式，有效遏制乱修滥建势头，促进邛海流域保护建设管理法治化、规范化、程序化提供了法律保障。

三是高起点规划，健全规划体系。为避免盲目开发建设，确保风景名胜区资源的可持续利用，坚持“规划是龙头、建设是基础、保护是核心、管理是关键”的工作方针，聘请中国城市规划设计研究院等国内知名专业院校编制了《邛海——螺髻山风景区总体规划》（2018年3月获国务院批复）《邛海泸山景区规划》《邛海生态环境保护规划》《邛海流域环境规划》《邛海西岸控制性详细规划》《邛海东北岸控制性详细规划》《泸山片区重要节点详细规划》《邛海南岸控制性详细规划》《邛海湿地修建性详细规划》《邛海西岸景观规划》《邛海南岸截污管网规划》《邛海东北岸截污管网规划》等数十项规划，形成了较为完整的规划体系，明确了邛海湿地保护和建设的目标和路线图、时间表，为邛海泸山景区资源的保护、利用和基础设施项目建设提供了科学依据，实现“按规划实施保护，以规划控制建设，用规划指导管理”。

（二）高密度投入，四次提质持续修复景区生态

抢抓四次机遇，市财政持续加大投入，夯实景区基础设施。第一次：2006年借力创建中国优秀旅游城市，投入16亿元打造月色小镇、观海湾、月亮湾、青龙寺等邛都新八景，成功创建邛海—泸山4A景区。第二次：2009—2015年借力湿地恢复工程，投入50亿元，实施“三退三还工程”（退耕还湖、退塘还湖、退房还湖），搬迁邛海沿岸农民9千余户5万余人，精心打造邛海“梦里水乡、梦寻花海、梦回田园”三大湿地群，建成2万亩中国最大城市湿地。坚持景观建设与水源地保护、污染系统治理、流域环境综合治理相结合，完成了环邛海湖滨带30余公里湿地生态系统修复，最大限度恢复了湖泊湿地水域。邛海湿地连片接壤、接城环湖，构筑起自然生态立体景观和天然生态屏障，形成了壮观深远的万亩湿地景观、独具特色的湿地水上航线，具备了科普教育、环境保护、游览观光、度假休闲等多项功能，画出了西昌生态文明建设的浓墨重彩。第三次：借力创建邛海国家级旅游度假区，2014——2016年投入18亿元实施听涛小镇、月色小镇等12个旅游项目。第四次：借力中央环保督查、饮用水源地督查，按照“七彩西昌阳光水城”的城市定位，持续加大生态保护投入，三类生态项目夯实本底。①实施生态补偿。科学配套附属保护工程，实施森林生态效益补偿、天然林资源保护、退耕还林、邛海周边可视范围植被恢复工程，严格按照《森林管护实施方案》，统筹国有林生态补偿基金，系统实施邛海流域生态整治，恢复造林13.6万亩、封山育林6.2万亩，推动邛海流域林地达到38万亩。②实施治污项目。投入1.44亿实施四乡一镇面源污染治理；投入1亿元，实施湿地截污干管和人工湿地提升改造工程；完成投资总额3946万元的官坝河二期治理工程。③实施净水工程，人工种植芦苇、菖蒲、睡莲等水生植物17种、400余万株，恢复邛海水生植被8000余亩，建成30多亩野生动物栖生小岛，完成周边7500亩浅水河滩生态修复。

（三）高强度整治，七场攻坚硬仗改善景区环境

坚持“保护优先、科学修复”原则，围绕“恢复一片湿地，保护生态环境，助推多项产业，造福全市百姓”理念，坚持湿地建设与改善居住环境相结合、与产业发展相结合、与基础设施配套相结合，一手抓修复保护一手抓拆违整治，整合全市力量，开展湿地周边环境综合治理，打赢了湿地保护建设七场攻坚硬仗，成功打造生态核心区。①彻底清除邛海网箱养鱼，恢复邛海水生植被约8000余亩；②拆除邛海保护区吊脚楼及违章建筑，整治规范邛海周边经营性场所，恢复了月亮湾等八大自然生态景观；③整治邛海非法运营游船，取缔非法运营船只和生活船只1100余艘；④实施环境整治，严格卫星遥感监测红线，拆除违建；（紧转20版）

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