山绿林更茂 林改得民心——榆中县扎实推进集体林权制度改革纪实

初秋的榆中县马坡乡窑沟村南面山上是绿意丛丛的乔、灌混杂林，北面山上是待收的金黄色的小麦和正在旺销的冷凉型蔬菜，整个村庄沉浸在忙碌中。在村民张光明家里这位朴实的庄稼汉子抑制不住内心的喜悦兴奋地告诉记者“集体林权制度改革我们不仅无偿分到了林地今后还可以依靠林地搞山地养殖。”据悉，该村４个村民小组１８６户农民家家都分到了林地或宜林荒山。

集体林权制度改革是继农村“大包干”之后，农村生产关系的又一次大调整，农村社会生产力的又一次大解放。自２０１０年１月榆中县集体林权制度改革工作全面启动实施以来，在县委、县政府的正确领导和省市林改办的具体指导下，经过县集体林权制度改革领导小组精心组织、周密安排，县、乡、村三级干部群众共同努力、扎实工作，全县集体林权制度主体改革工作已基本完成，呈现出资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的喜人局面。

林改，使榆中山川大地真正绿起来了，林业产业活起来了，农民更加富起来了，一条清晰的解决“三农”问题、建设社会主义新农村的林区发展路子正在逐渐形成。

榆中县是一个国家级扶贫县，也是兰州市唯一生态保护良好、林业产业发展好的生态大县。过去，山林归集体统一经营，表面上人人有份，实际上人人无份；看起来有人管护，实际上无人管护。这次林改使山林回到了林农家，山林资源变成了真正的资本，广大有林农民“把山当田耕，把树当菜种”，护山营林的积极性空前高涨。但榆中县又是一个荒山面积多，林木少，灌木林多，乔木（成材）林少，生态林多，经济林少的“三多三少”的生态县。全县２３个乡镇共有２６８个行政村、１６３２个村民小组，共有农户９．３７４９万户、３８．４１６１万人，其中参与林改的有２３个乡镇、２０１个行政村、１０９２个村民小组、５．０５万户、２０．９５万人；全县有集体林地面积１７４．７７万亩，参与林改面积１５９．７５０８万亩，其中有林地１．９２万亩，灌木林地１６．２８万亩，未成造林地１４．１６万亩，宜林地１２７．３９万亩。目前已完成林地确权面积１５９．７５万亩，确权面积占林改面积的１００％，其中家庭承包经营１４５．５２万亩，家庭承包率９１％，集体股份及统一经营１４．１１万亩；全县共签订承包合同４．２５万份，发放林权证４２５２１本；共出现林权纠纷２１起，其中乡镇间纠纷５起，村委会间纠纷９起，村小组间纠纷４起，兴隆山自然保护区与地方间的纠纷３起，已调解各类纠纷２１起，纠纷调处率１００％。

林业产权涉及千家万户林农利益，如何激活林业产权，调动林农参与林改积极性，最大限度保护森林资源，发展林业产业，促进生态受保护、林农得实惠？榆中县自去年１月全面启动集体林权制度改革以来，通过积极探索，坚持实事求是，因地制宜，因地施策，先抓点后推开的原则，按照“启动部署从快，操作过程从细，处理问题从速，制定方案从实”的工作思路，确定清水驿乡孟家山、马坡乡窑沟、韦营乡武家窑村作为县级集体林权制度改革推进村，加速进行改革工作。其中清水驿乡孟家山村和韦营乡武家窑村均将所辖林改面积以家庭承包经营方式全部确权到户，通过抓示范点，召开示范点现场推进会，总结出了一系列行之有效的做法和经验，同时组织人员到泾川、合水、皋兰等地进行考察学习，对全县集体林权制度改革的全面推进起到了投石问路、典型示范的作用。

把握林改方向 把落实家庭承包经营制度作为核心任务

８月１２日，在马坡乡羊上村砂坡子，记者碰到正在带孙子的村主任牛映瑜。说起林改，牛主任赞不绝口。他说：“林改和土改一样好！以前是有了土地种植田吃饱了肚子，现在有了林地可以种树增加收入，还能保护生态环境。实施林改后，林农的耕山积极性提高了。”记者了解到，拿到林权证后，群众造林、育林、护林和发展林业的积极性空前高涨，由过去“要我造林”转变为现在的“我要造林”，纷纷整好地、选好苗、造好林。

２０１０年１月以来，榆中县委、县政府紧紧围绕“资源增长、农民增收、生态良好、农村和谐”的目标，把集体林改作为推动全县社会经济发展的切入点，积极探索林改之路。林改方案是林改工作的核心内容，是此次林改工作的纲领性文件，为了全面掌握全县集体林地资源现状，县上组织力量对全县现有的集体林地资源状况进行深入细致的调查，摸清了全县集体林地现状。在此基础上制定了《榆中县全面推进集体林权制度改革实施方案》，《实施方案》经３月１１日市政府批复后已下发乡镇付诸实施，并上报市林改办备案，各乡镇也根据自己实际情况制定了相应的《乡镇全面推进集体林权制度改革实施方案》，经５月１０日县林改领导小组第二次会议审议，２３个乡镇的《实施方案》全部通过，各乡镇根据县政府的批复文件及时修改完善后下发各村组组织实施；各行政村在认真调查、勘界认定的基础上，都能够结合各自村的历史、现状和实际情况，按照一村一策、一组一策的要求，制定了符合本村社群众意愿的林地承包方案。

榆中县委、县政府高度重视集体林权制度改革工作，牢固树立“生态榆中”及“大林业”的理念，先后召开县委常委会、县政府常务会议，林改动员大会，专题研究部署全县林改工作。一是县上成立了以县委书记任组长，县长、主管副书记、副县长任副组长，财政、发改、农牧、国土、司法、民政、档案等相关部门为成员的集体林权制度改革领导小组，在林业局设立了林改办公室，同时抽调素质好、业务能力强、作风扎实的２３名干部和１６名技术人员成立了工作督查小组和政策技术指导小组，帮助指导各乡镇开展工作。二是各乡镇、村、组分别成立了林改工作领导小组、林改理事会和林改矛调小组下设了办公室，形成了县级直接领导、乡镇组织实施，村组具体操作和广大干部群众广泛参与的工作机制，确保了林改工作的顺利进行。三是建立了目标考核制度，县乡、乡村层层签订了林改工作目标责任书，将林改工作纳入年度目标任务考核内容之中，形成一级抓一级，层层抓落实，人人有责任的工作格局，特别是县委书记、县长亲自调研谋划部署，形成了县乡村三级书记抓林业，四大班子搞林改的局面。四是建立经费保障制度，在财政十分困难的情况下，根据省、市、县按比例配套林改经费的要求，本着从紧、节约、实事求是的原则，落实了６３．９万元林改专项资金，为林改工作提供了经费保障。

榆中县集体林地分布零散且面积小，与国有林地、农田插花分布，管护难度大，经营成本高。从这个层面上讲，榆中县林改实际上是集体公益林改革。在林改过程中，始终坚持改革的模式、方法由群众民主决策，坚持依法阳光操作，坚持分类指导，让群众放心、满意。通过强化宣传，营造氛围，使广大干部群众了解了林改的重要意义、政策和规定。一年多来，榆中县林业局通过召开会议、印发资料、制作标牌、开设专栏等多种形式，广泛开展宣传工作。共召开动员培训会１１２９场次、１０．２６万人次，印发各种资料２．４万余份，制作各类固定宣传牌４８８块，墙体标语３４５０条，横幅１６０条，在县电视台、《榆中宣传》、《林业动态》、榆中林业网站等地方媒体开设了集体林权制度改革专栏，及时报道林改工作进展情况；广大林改工作人员不辞千辛万苦，走进千家万户，深入宣讲政策，指导方案制定，解答疑难问题，调处林权纠纷，进行现场勘界，规范档案管理，强化了对关键环节的指导与服务。通过多渠道、全方位、立体式的宣传，在全县范围内营造了人人了解林改、人人支持林改、人人参与林改的良好氛围。

特别是在林改工作中，县林业局严格按照市《工作方案》及县《实施方案》要求，坚持“十五个环节”、 “五会定案”、“四签字”、“五榜公示”、“两个三分之二”等原则，做到政策透明、决策公开、环环紧扣、程序到位、规范操作、稳步推进。在任何环节都能够落实民主权利，都能够按照林改工作程序中公示的具体要求，对林改的宜林荒山面积，人口登记、村承包方案、分配结果及林权登记进行公示。在制定村承包方案时坚持实事求是、群众自愿、因地制宜、一村（社）一策的原则，分别召开两委会、党员会、户代表会，初步讨论村林改承包方案，并几上几下反复酝酿，召开村民大会，表决通过村承包方案，按照承包方案，采取家庭承包、集体股份、集体统一等经营方式，由县、乡林技人员组织农户按抓阄顺序实地进行确权定界。在勘界确权的基础上，由村委会和农户签订承包合同，并由权利人依法申请登记，由县政府审核后颁发全国统一打印的林权证书，保证了林改程序合法性。

严格规范操作 把确权勘界登记发证作为关键环节

为公开公平公正推进林改，让每一位农民充分享受到党的惠农政策，榆中县坚持把林权勘界登记发证作为关键环节，严格规范操作，确保质量。

加强业务培训，组建一支精通政策和业务的队伍是抓好林改的重要保障。为此，榆中县林业局采取多种形式开展培训，提高林改队员的综合素质。一是请进来“教”。请来省市林改办的技术人员对县乡抽调的３９名技术人员进行以规范林改工作程序、ＧＰＳ使用等为主要内容的政策、业务培训，进一步提高了林改技术人员业务水平和实际操作能力。二是走出去“学”。通过到清水县、泾川县等地考察学习，在短时间内培训出了一支懂政策、通业务、能干事的林改队伍。三是实地操作“练”。组织全县林改技术人员进行实地大练兵，从勘界、勾图到分配到户填表等一系列操作程序进行现场培训，一边练兵，一边勘界勾图，避免了重复操作，锻炼了队伍，加快了进度，全面提高了工作效率。

为确保林地勘界工作准确无误，榆中县还委托专业单位负责全县遥感影像图处理、基本图制作、矢量化面积计算、工作底图制作和宗地分布图的勘测以及电子地图绘制工作。同时抽调专人会同专家、乡村干部共同开展外业勘测工作，确保了外业勘测工作的质量。为确保林改勘界工作的顺利开展，县政府在资金十分紧张的情况下，安排林改专项资金，购买专业设备如ＧＰＳ等勘界仪器、计算器等普查必需工具，使林权勘界工作有可靠的技术支撑。三是结合试点乡镇的实际，在勘测村与村、社与社的林地界线时，各村领导和村民代表参加，界线确定后林业技术人员用“３Ｓ”技术划界，现场签字、盖章划押。精确的测量得到了村民的一致认可。

规范档案管理是林改工作中的一个关键环节，为了做好全县档案的立卷归档和规范管理工作，县上制定下发了《榆中县集体林权制度改革档案管理办法》，组织档案管理人员，赴清水、七里河等地参观学习，举办了全县林改档案管理人员培训班，在韦营、高崖两乡镇对档案管理进行了现场观摩会学习，县档案局专业人员对林改档案的收集、分类、装订、保管进行了培训，制做了档案收集管理样本，为乡镇建立林改档案提供依据。县林改办购买添置了档案柜，建立了专门的档案室，同时为每个乡镇配备两组档案柜，从省档案局专门定制了一万余套林改专用档案盒和档案卷，进一步规范了档案的管理和保存。在整理过程中，县林业局、县档案局分三组深入各乡镇，检查指导林改档案资料收集、归档、装订、组卷，全县按前期文件类、资源调查类、合同类、林权登记类、综合类五大类共整理档案７５００多卷３０００盒，其中县级２５４６卷９５０盒。

为了保证检查验收质量，根据省市检查验收要求，榆中县还制定了《榆中县集体林权制度主体改革检查验收工作方案》，并召开专门会议，对抽调的检查验收工作人员进行强化培训，对验收工作专门进行安排部署，全县分四个组，每个组由一名四大家分管领导带队，抽调林改办、有关乡镇和成员单位人员共同组成验收组，利用一周时间开展了自查验收。在验收中一是严格遵循程序。为保证县级林改检查验收工作不走过场，保证林改质量，县政府对林改检查验收规定了非常严格的程序，必须按照村民委自查、乡级自查和县级联合检查的程序进行，只有上一道程序保质保量完成后才能进入下一道程序。二是牢牢把握重点。确定了林改检查验收的重点主要有以下四项：林改政策落实到位情况、改革依法依规情况、确权登记情况和林改资料归档情况。对照条文逐项认真检查，确保改革不走样。三是正确掌握方法。客观、公正、全面评价和衡量一个村的林改质量，必须准确运用听、查、看、访、评等多种方法，深入了解各项工作开展情况。四是认真落实整改。在抓好林改检查的同时，高度重视检查后的整改工作。对林改方案、承包经营合同、林权登记材料等不完善、不规范的，要责令采取措施认真补充完善；对林改方案未经村民民主决策的，责令召开村民会议或村民代表会议重新补课；对林改收益分配不公开、不透明、不公正的，要明确指出，并提出整改意见，限期复查；对少部分人暗箱操作，出现权力包、人情包、垄断包或签订假合同，提供假材料的，要责令返工，并依法追究有关责任人的责任，真正做到整改不达标，验收就不通过。通过检查验收９５分以上的乡镇８个，８５分以上的乡镇１５个，全部顺利通过。

稳定是基础 妥善调处山林纠纷

随着上山勘界、张榜公示等林改环节的推进，榆中县各个村的山林纠纷暴露出来。根据省委、省政府的林改政策，有纠纷的山林暂不纳入林改，等纠纷调处好了才能林改。在解决这些纠纷时县林业局按照“开展林改，矛调先行”的工作思路，县、乡村抓住矛盾纠纷调处这个难点，县、乡、村分别成立了矛调小组，制定了调处办法和应急预案，本着“尊重历史、照顾现实、互谅互让、注重证据、协商为主”的原则，正确处理好社会稳定与排查调处、全局利益与局部利益、调处程序与实事求是的关系，密切配合，扎实有效做好纠纷排查和调处工作，切实做到户级纠纷不出组、组级纠纷不出村、村级纠纷不出乡、乡级纠纷不出现的纠纷“四不出”目标，着力把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。全县共排查林权矛盾纠纷２１起，调处２１起，调处率达１００％。

“如此复杂的改革，榆中县广大林农不但没有出现一起上访，而且自我调解纠纷，解决许多多年连司法部门也无法解决的积怨，得益于省委、省政府在改革中坚持还权于民，让利于民。说到底，这场改革以人为本，得到林农的衷心拥护！”榆中县林业局局长豆怀荣对记者说。

通过一年多的艰辛努力，榆中县顺利地完成了深化集体林权制度主体改革任务，取得了阶段性成效。这些成效主要体现在了以下四个方面：

一是激发了农民造林育林护林的热情，森林资源得到有效保护和发展。林地承包到户后，农民真正成为山林的主人，蕴藏在农民中的积极性和巨大潜能得到有效释放。农民就像２０世纪８０年代实行农田大包干一样，在自家林地有了造林育林的热情，通过改革，全县１５９．７５万亩的林地明晰了产权，落实了经营主体，有效保障了林农的合法权益；颁发了林权证，让林农吃了“定心丸”，增强了他们管好自家林，通过发展林业经济奔小康的信心林、极大地调动了广大群众造林、护林、用林的积极性。

二是拓宽了农民增收致富渠道，促进了林业产业快速发展。林改搞活了林地经营权和林木所有权，同时，林改促进了农民增收的致富门路，农民大力发展林下种植业、林下养殖业和森林旅游业，形成了山上种树、林下种药、林下养鸡、林中旅游的立体经营模式，大大增加了生产性收入。

三是调处了大量林权纠纷，农村不稳定因素得到有效改善。林改前，由于复杂的历史原因，各地形成了大量有山无证、有证无山、一山多证、证地不符和租期过长、面积过大、租金过低的现象。各乡镇均成立了林权纠纷调处机构，抽调了大量干部，细致耐心地开展工作。他们奔走在山间地头认真勘界，翻阅大量档案细致核查，反复沟通耐心协调，把重新核发的林权证办成“铁证”，彻底解决了长期以来遗留的大量林权纠纷。据统计，全县累计调处山林权属纠纷２１起，调处率达１００％，群众满意率达１００％，促进了农村林业和谐。同时，改革后农民专注于山林经营，专心学科技、搞经营、跑市场，相关社会矛盾也相应明显减少。

四是改善了农村干群关系，农村社会管理水平得到全面提升。林改的过程，是一个民主决策、民主管理、民主监督的过程，是一个宣传政策、普及法律、化解矛盾的过程，也是一个加强党的领导、转变工作作风、密切干群关系的过程。据统计，全县共有２３００多基层干部和技术人员投身林改一线，为群众办实事、解难事，赢得了群众的信任和拥护，基层干部也由此增强了法制意识、民主意识、服务意识和执政为民的意识，涌现出一大批优秀干部。广大乡村坚持公开、公平、公正搞林改，完善了村级民主自治机制，充分保障了村民的民主权利和物质利益，许多林改干部在乡村换届选举中高票当选。各地结合实际创新的许多有效机制和办法，既推进了林改工作，又丰富和完善了村级民主自治机制，提升了农村社会管理能力。

如今，走进榆中大地，无论是行走在北山的羊肠小道上，还是穿行在南部山区的树丛中，我们随时可以看到榆中县林改人员忙碌的身影。“天晴上工不需催，下雨回家却要喊”，这是他们严格纪律和敬业精神的具体体现。

林改，让榆中这颗兴隆山下的绿色明珠绽放出了更加绚丽灿烂的光芒！

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