撤县设区后要如何实现城市化？

来源:中国城市中心 2019-02-10 11:13 https://www.yybnet.net/

新一酱最近已经开始琢磨2019年新一线城市的榜单指标了。这份榜单在新一年将要发生的一个确定的变化是，“中国地级及以上城市”的统计范围将从338个城市变成337个。

原因你们应该都已经知道了，就在前不久，山东省莱芜市宣布撤销，划归济南市，成为济南市的莱芜区和钢城区。

地级市级别的行政单位被撤并的案例并不多见——最近20年里唯一的另一个案例是2011年安徽省巢湖市撤销，并被分别划分给合肥、马鞍山和芜湖。

这两个案例都发生在省会城市的周围，与行政区划调整中更常见的撤县（县级市）设区类似，都是希望通过打破行政壁垒实现市域范围内的资源整合，包括纳入人和土地等要素来获得更多的城市发展空间、提升大城市的发展潜力。

新一酱曾经，这次新一酱收集了更多的数据，想再进一步了解撤县（市）设区后城市化实现的效果。

这次的研究对象，我们选择了有较强的县域经济传统的六座城市：杭州、苏州、南京、宁波、无锡和佛山。它们的撤县（市）设区大都发生在2000年到2003年之间，而到2012年后又陆续出现了新一轮的撤县（市）设区（以下新一酱将这一类发生在县级行政区上的变化统称为“撤县设区”）。之前我们就分析过，1997年国务院下令停止将县升级为县级市的政策推出是各地方转而启动撤县设区的主要动力，从1997年到2003年之间，全国出现的撤县设区案例数达到了115个。此后因为迅速的土地城市化严重高于人口城市化的速度，撤县设区的热潮受到国家严格管控开始降温。直到2010年后，撤县设区才被谨慎地重新利用起来。

既然撤县设区是一种在土地和空间资源上实现城市化的手段，那么我们可以通过夜间灯光数据来检验它的效果。

有大量研究表明夜间灯光指数与城市的GDP水平呈高度相关，但新一酱从大量的夜间灯光地图观察中的总结是，对城市新发展的区域来说，夜间灯光的增量主要来自于道路等基础设施的新建。以下是六座城市在2000年、2008年和2016年的夜间灯光地图。在上图中，我们提取了六城各区在三个时间节点上的夜间灯光高亮区的面积占比。

从撤县设区的时序上看，更早并入主城区的地区，灯光增长量明显更高；而对比保持独立的县/县级市，经过撤县设区的行政区灯光变化幅度通常也都会更大。

总体来说，可以从夜间灯光的空间形态变化上将撤县设区后的行政区分为两类。

一类是多触角蔓延式的。例如南京、杭州和宁波，这些城市中经历撤县设区的行政区初始发展相对较弱或是与老城区的距离较远，主要新建形成一条条连接新区和老城区的道路来与城市融合。

另一类是像苏州、无锡和佛山的块状发展式。它们的县级行政单位基础较好，与老城区的距离也比较近，因此在行政区划调整后都能和主城区大面积融合。

不过在这两种分类背后很重要的一点是，地理因素对撤县设区后的夜间灯光变化影响是显著的。新一酱观察到，2016年夜间灯光高亮区面积占比超过50%的行政区，都在地理空间上与老城区距离毗邻接壤。

空间上的紧密连接也为更多交通方式的通达提供了条件。在多数撤县设区发生后，紧接着到来的就是地铁或者其他轨道交通的配套延伸。

地铁站点的规划或者开工新建都可能预示着未来的城市空间发展形态。对大多数城市来说，城市新区地铁（尤其是地铁站）的建设与开通运营，与周边的城市化进程会产生互动效应。为了达到最有效的辐射力，地铁站的选址大都在区域内人口较为密集的位置，它们应当是区域内城市化水平较高的地方；同时，当地铁站选址确定后，也会引发一拨围绕地铁站的建设，地铁站周围的综合城市化水平又会得到新一轮提升。新一酱分析了六座城市已经运营和正在建造的地铁站点，并为它们分别设定了500米的辐射范围，将这一辐射范围内的夜间灯光数据纳入统计。

不意外的是，运营中的地铁站周边灯光均值总体都能高于正在建设的地铁站点，差距在10%左右。杭州的余杭和萧山、佛山的顺德尚在建造中的地铁站都超过20个，从平均水平看，它们周边的夜间灯光值与已经运营的地铁站差距不大。

但在南京的溧水和高淳，即使已经运营的地铁站周边灯光均值也都只有其他区域地铁站的一半左右。它们的地铁规划其实先于地方发展，这种城市建设先于城市经济水平的发展也可能带来“假性城市化”（ pseudourbanization ）。

地铁构成的公共交通骨干路网是撤县设区后完成城市化架构的第一步，接着就注入真正的城市活力。为了能够更聚焦的分析，我们以南京的江宁、溧水和高淳为案例，并且通过住宅、餐饮和商业来看基础的城市活力是否能够与地铁网络共同完成城市化过程。

南京南部的这三个区都是由撤县设区而来。其中江宁属于2001年第一批撤并的区域，溧水和高淳的撤并则都是在2013年才开始。

首先，我们通过住宅的空间分布和容纳量规划来看未来人口分布的可能性。在南京，中心城区人口容纳量趋于平稳，而越到外围的撤县设区区域，人口容纳量的增长值越高，新户数的占比也更高。

按照建设年份来切分小区户数数据，江宁、溧水和高淳在最近4年新建的居住空间都超过了20%，其中高淳的户数总量达到了区内现有所有户数的40%以上，远高于南京中心城区的水平。要是考虑那些还未开盘的新小区，江宁的建设速度已经明显放慢，高淳却还有一倍于当前城市居住空间的楼盘等待入市。

看起来，撤县设区后各区的确会在市域尺度下成为城市发展的重要空间。但这些新的空间是否能够与主城区有很好的融合呢？若将地铁站周边1000米的住宅定义为“地铁小区”，测算各区的地铁小区占所有小区数量的占比，就可以看到不同区域住宅对地铁的依赖性。

从南京全市的情况看，2015年之前，有超过86%的小区都在地铁周边。但在2015年之后开发的小区，由于大多位于城市外围，地铁的通达度已不如老房子理想。

江宁住宅对地铁的依赖性与南京全市的数据表现几乎一致，居住空间的开发节奏与主城区同步。

然而溧水和高淳的小区对地铁的依赖性总体较差。对于这两个与南京主城区距离较远的新建城区来说，居住空间还不太需要考虑与主城区之间的联动，两片区域在撤县设区之后与南京主城区的融合也并不理想。

从能够反映人口真正的社会活力的商业数据能够更明确这样的判断。先来看南京三区的餐厅分布。从地图上看，江宁的餐厅聚集情况与核心居住区类似，都是从与主城区交界的沿线向外延伸。而在溧水和高淳，餐厅与核心居住区还都是围绕过去的“县城”中心分布，很难看出与主城区的连接和互动。

在这些新纳入城市的区域里，我们可以粗略地将居住空间认定为已经经过相对成熟的城市化的区域，而在这些居住空间之外的餐厅聚集区域，则可能是那些正在初步进入城市化的区域。匹配当前的居住户数看，高淳的每万户餐厅拥有量明显偏高，这也说明当地还有大量餐厅的服务人群并不是典型的城市化人口。

郊区城市化的过程中，最终的一步，是区域内综合性商业功能的形成。新一酱这里用到自己的商业数据库和商圈分析能力对南京三区的商业实力进行计算。如果以老城区的核心商业实力指数作为最大值，江宁和浦口的商业发展是南京中心城区以外最好的，它们都各自形成了相对聚集的城市商业区。虽然在体量上与中心城区相比还是较弱，也已经能作为中心城区商业蔓延带或城市副中心继续发展。

进一步展开，通过监测的170个品牌数据，新一酱又分析了各区的品牌特征及重复度。这个品牌重复度的指标，可以展现这样的场景：当住在江宁、溧水和高淳的你需要购物时，能够不去市中心而在本地接触到的品牌有多少。江宁的品牌重复度达到了50%以上，这意味着江宁人不用去市中心就可以满足很大一部分消费需求。相比已经可以在本地解决大部分需求的江宁，高淳和溧水的品牌重复度只有10%左右，如果是对消费品质有一些要求的人群，想要买点啥只能跑市区或者江宁了。

有趣的是，江宁和高淳也各有一个南京主城区没有的品牌。在新一酱的统计时间里，江宁是温德姆酒店集团在南京唯一有酒店的区，而高淳有宝龙广场这个商业综合体品牌，它也提供了高淳大多数能与中心城区重合的品牌。

对于南京来说，要将南部的三个区进一步融合进主城区，更好的交通配套可能是最有效的方式之一。新一酱在在三个区的住宅分布各个方向的主要触角上，选择了6个地铁站点，其中江宁4个，高淳和溧水各1个，计算了通过地铁、驾车和公交分别需要多少时间能到达新街口。通过地铁，江宁的4个地铁站已经妥妥地被纳入新街口1小时交通圈内——它们的驾车时间也在1小时以内。而对于溧水和高淳来说，与主城区之间漫长的通行时间仍是融入的一大障碍。