对济南市经济社会发展几个战略问题的思考和建议

□李少星

当前济南市上下围绕“1+474”工作体系，统筹推进各项工作，经济社会发展取得前所未有的成绩。但面对济南市行政区划调整、建设“大强美富通”现代化国际大都市等一系列新形势和新要求，一些重大战略问题仍需要再思考、再明确、再加强。结合最近的省内外考察和研究体会，对济南市经济社会发展提出以下几个方面的思考和建议。

一、新旧动能转换方面，坚持先进制造业的战略优先地位，以实体经济驱动城市高质量发展

过去的十几年，济南市第二产业比重已经低于第三产业比重。然而，制造业作为新旧动能转换、体现经济发展层次和质量的基本维度，对第三产业、尤其是反映区域地位的生产性服务业发育程度，起着基础性的支撑作用。不管是从区域经济发展的规律，还是从济南在全国中的比较优势和竞争条件，抑或是从齐鲁大地的工商传统与文化基因来讲，未来20年左右的时间内，济南制造业的地位都应被置于战略优先地位进行强化。

下一步，建议济南以区划调整为机遇，统筹要素资源，整合归并散杂弱小的产业布局，在投入数量、占比上更加突出先进制造业地位，谋划一批特色明显、规模效益突出的高水平产业集群，以此推动济南经济再上新台阶，并实现长远持续发展。

二、双招双引方面，实施全域孵化创新工程，集中力量规划建设一个科技创新示范区

创新能力提升、创新型区域建设是济南市推进新旧动能转换的必然要求，也是保障城市经济高质量发展的必由之路。区划调整为济南带来了更好的产业生态、自然生态和创新生态，应以现代化国际大都市为目标，大力提升创新系统的能级和水平，把济南建设成为名副其实的科技创新中心。新时期要服务于建设“大强美富通”现代化国际大都市的新目标，结合制造业的提升和重新布局，围绕“政产学研金服用”七大要素，着手打造全域创新生态系统。全域创新与以往模式相区别的是，全社会、多部门共同参与，实施“泛孵化器”建设，打破科技企业孵化器空间界限和管理界限，从注重载体建设向注重主体培育转变，把济南全域打造为一个整体的孵化器。

在物理空间载体上，要突出资源集聚、集中建设的方式，考虑建设一个旗舰、标杆式的科技创新集聚区。结合城市空间结构优化，研究论证规划建设一个科技商务区的可行性，形成创新发展的氛围和环境，发挥人才和创新要素的空间集聚作用，以提升城市创新能力。

三、优化营商环境方面，强化政府监管职能，把坚守社会底线作为行政体制改革的首要目标

目前济南市整体已经进入工业化的较高级阶段，人才、技术、自然生态环境在经济增长中的推动力越来越强，而这些要素对城市的诉求和愿望与以往有很大区别。过去我们依靠税收优惠、土地优惠甚至降低环保门槛等手段，在招商引资方面取得很大成绩。

近来，我们持续推进“放管服”商事制度改革，持续优化营商环境，以进一步激发社会创新创业活力。而笔者认为，营商环境优化更重要的在于针对普通大众的底线性权益保障。从长期可持续发展的角度来看，构建并严格维护好市场规则的底线体系，形成一个规范透明、公开公平公正的市场环境更加关键。在此过程中，严密的制度法规体系、具有威慑力的惩戒措施，以及社会监督的广泛渗入、对相对弱势主体的积极保护等，应该是我们需要尤为强调的内容。

四、城市治理和民生保障方面，以加强城市认同为目标，打造更高水平、普惠均等的基本公共服务体系

对一个地方的认同和荣誉感，是成功的城市治理带给市民的直接影响。城市认同不仅能对政府政策的贯彻落实产生积极影响，同时也能通过社会交往的增加、社会网络的形成、城市荣誉感和认同感的提升而促进城市创新网络的发展，最终成为创新驱动战略下推动城市经济增长的重要措施。济南历史文化悠久，但在人口快速流动背景下，这并不一定构成城市认同的充分条件，而共同目标的引领、高水平的公共服务、对社会大众的尊重、公平竞争环境的培育等，才是当前加强城市认同的可行举措。

一是要紧抓省会核心竞争优势，重新定位城市发展战略。在经济新常态进程中，经济发展的主要动力逐步由出口导向转向内需拉动、由投资依赖转向消费引领、由要素投入驱动转向创新驱动，并由依靠自然资源等原材料投入的产业结构低级阶段逐步走向高度加工化的产业结构中高端阶段。在此转变过程中，行政中心所具有的区位趋中性特点使其具有更大的市场范围，从而可以吸纳更多的消费能力，所集中的大量教育科技文卫资源使其具有更强的创新优势，产业发展对大宗原材料的依赖程度降低也使其物流劣势不再突出。这些因素都有可能重塑城市之间竞争的力量对比，甚至改变城市现有强弱动力格局。因此，应以此为基点，紧紧把握济南未来的战略价值，并充分释放作为省会和中西部区域经济中心的市场规模优势，推动济南在新一轮城市竞争中能够获取更多机遇。区划调整后，应充分研究新时期济南如何强化在省会城市群中的中心地位，如何把市场规模优势传导转化为产业优势，如何把综合创新能力融入到实体经济之中等一系列新命题，这是以一个共同目标、加强和改进济南城市治理的基础性策略。

二是要打破公共服务体制城乡二元、城市二元分割状态，逐步推进教育卫生、养老医疗以及低保等制度的并轨，并适度提高财政保障标准，构建城乡一体、常住一体、普惠均等的基本公共服务制度。

第三，也是最根本的，就是改革政绩考核机制，形成以公共服务竞争为主要形式的区县竞争模式。可以适当弱化对区县经济发展目标的考核，强化对社会管理、市场环境等公共服务水平的考核，推动区县之间形成以善治为目标的政府竞争，推动济南向最公平公正、最有尊严、最包容、最有获得感的城市发展，成为全国首善之区、营商环境最佳之城，从而大幅提升对人口人才等高端资源的吸引力。

五、乡村振兴方面，制定乡村振兴各个领域的负面清单，加强风险管控，确保乡村地区和谐稳定

对中央提出的乡村振兴战略，我们应有清醒和理性的认识。乡村振兴战略是一项“战略”，既强调其重要性，又应承认其长远性；它是对中国乡村整体层面的定位，而不是对每一个村庄的定位。

一是要尽快制定资本下乡、乡村开发的负面准入清单，确保乡村发展的健康可持续。围绕农业主业定位、尤其是要密切关注粮食安全问题，明确耕地使用的禁止领域。落实村庄主要服务于农业生产的功能性质，遏制房地产化、与城镇面貌趋同、不利主业的使用方式等不良倾向。针对资本下乡可能出现的违法违规“圈地”、侵占农民权益、加剧乡村分化冲突等典型问题，对农村土地的租赁占用期限、方式、途径、与农民的利益联结机制等进行细致梳理，制定出台底线型的控制管理规定，使农民的土地承包权、收益权、土地产出能力、收入和社会保障水平得到有效保障。以动态的眼光，本着应保尽保的原则，对具有保护价值和有助于留存村民集体记忆的物质、非物质遗存、特色风貌格局等进行深入的挖掘整理，建立完善的保护范围、保护内容和保护方式目录，纳入限制或禁止开发清单。加快编制全域管控的村庄和村域空间规划，划定村级禁止和限制开发边界，加大生态红线和安全隐患区域内的村庄搬迁力度。

二是要确保农民主体地位。应尽快分析新形势下乡村治理出现的苗头和倾向，在设计严密的村庄重大事项议事决策规程的基础上，梳理其他地区业已出现的典型案例，明确各级政府和产业资本等主体在村庄治理中的行为禁区，严格落实农村基层自治地位。同时，可通过案例汇编、文件规定公示公开等多种形式，对农民进行广泛宣传教育，加强相应负面清单的公众和舆论监督。

三是要完善农村财务管理制度，加强监管监督，防范新的乡村债务风险。尽管近年来对村级债务的关注和讨论很少，但最近国内其他省市的部分调查结果表明，乡村债务近年来又有反弹倾向。尤其是在乡村振兴新形势和农村政经尚未分离的情况下，农村集体债务风险可能因非理性观念而再次累积，必须重新重视起来。

六、资源要素支撑方面，实施开源节流的“资源池”工程，破解经济社会发展中的要素供给瓶颈

济南城市发展中面临的资源环境供需矛盾突出，但也存在着很多的低效利用和碎化闲置资源。应在各个领域推广实施资源池工程，集中力量办大事，缓解资源要素瓶颈，保障经济社会发展需求。

一是建设土地资源池。开源节流，提高土地资源的开发整理和储备水平。严格控制新项目的土地利用强度标准，加大低效土地整理、再流转的工作力度，稳妥引导农村经营性建设用地入市，开展建设用地指标跨地区流转交易，为城镇壮大提升提供空间余地。

二是建设人才梯队资源池。不管是企业经营人才、技术创新人才，还是政府主管部门，都应建立合理的人才梯队。可按职位类别或遴选通道，建立分类分层管理的人才梯队。同时，提升招才引智工作效能，加大劳动力培训和专技人才知识更新，采取项目合作、兼职引进等柔性引进方式，实现人才为我所用。

三是建设技术资源池。打通政产学研在发明和专利技术等方面的信息对接，建立有效供需匹配机制。建设技术产权交易平台，可以采取出售、转让、参股等多种方式，使发明创造在济南得到有效应用和流动。积极推进省内外、国内外的科学技术领域合作，集聚全国甚至全球的科技资源，围绕重点行业形成一批技术资源储备。深化科技体制机制改革，强化企业的创新主体地位，加强产学研结合，扫除影响创新能力提高的体制障碍，加快推进科技成果向生产力转化。

四是建设资金资源池。整合各类产业发展基金，争取更加灵活和弹性的产业支持政策资金，改变各类专项基金使用过于僵化的弊端，吸引更多社会资本参与，建立形成更大的资金池。鼓励企业用好资本市场，规范发展众筹平台、互联网金融等新型融资方式，提高民间资金活跃程度，促进融资便利化。同时，争取更多的政府债券发售额度，积极参与地方政府债资产证券化，加快地方债置换，有效规避政府债务风险，保障公共财政投入规模。

（作者单位：山东大学）

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