涉网约车行政处罚案的谦抑理念

一、涉网约车的问题

从网络预约出租汽车(以下简称网约车)的发展进程来看，一点也不“谦抑”，一开始一帆风顺，如雨后春笋，遍地发芽。但其实，它并非十全十美。起初，从保护“互联网+”模式下新兴业态、方便人民群众出行、提供就业机会等角度，很容易得出网约车百利而无一害、应当受到全面保护的判断。后来，涉网约车的民事纠纷、行政处罚案件出现，特别是连续发生了多起性质恶劣、社会影响重大的涉网约车刑事案件。之后，人们从对网约车一概欢迎的态度，转变为客观理性的态度，进而对其管理中存在的问题提出批评和建议，呼吁有关部门加强和改进对网约车的行政监督和管理。网约车运营平台也认识到自身工作的不足和问题，进行了多次安全整治。例如，暂停了2018年9月8 日至15日的深夜服务，增加了一键报警功能，等等。

从事出租汽车客运经营应当依法取得相应的经营许可，从事道路运输经营的车辆应当具备合法营运资质，对从事道路运输经营的驾驶员实行从业资格制度。有的网约车运营，是在未取得出租汽车客运经营许可、车辆不具备合法营运资质、驾驶员无从业资格的情况下，与乘客通过网络约车软件取得联系后载运乘客，并收取乘车费用。

二、治理的谦抑理念

围绕网约车非法运营引发的交通行政案件如何处罚的问题，实践中争议较大。理念是行动的先导，有什么样的理念往往就有什么样的行为。无论交通行政执法人员之间，还是司法审判人员之间，还是交通行政执法部门与人民法院之间，在处理意见上存在较大分歧。这种分歧，某种程度上，根源就在于执法或司法理念不同。尽管理念最终不能代替法律，但是却有指引、约束等积极作用，值得我们思考。

(一)就交通行政执法而言，谦抑理念有作用

网约车属于新生事物，对其治理，若能秉持谦抑的理念，严格遵循比例原则，考虑行政处罚的必要性、适当性和均衡性，则治理效果更佳。笔者认为，对于新事物的治理，既要符合依法行政的要求，又要为未来的社会发展和新事物变化预留空间，更应为将来法律法规的发展完善留出余地。

行政处罚畸重不合适。我们可以重新审视一下“ 网约车第一案” 的裁判理由。2016年12月30日，济南市市中区法院作出一审判决，认定济南网约车司机陈超的行为构成非法从事出租车客运经营。但考虑到网约车的特殊背景，该行为社会危害性较小，行政处罚幅度和数额畸重(罚款2万元并没收违法所得)，存在明显不当，判决撤销了行政处罚决定。

过度谦抑也似有不妥。涉网约车的交通行政处罚案件的查处线索，很多都是来自他人举报。举报者身份多为传统的巡游出租汽车车主或司机，其对网约车运营行为有较强的抵触情绪，出现过一些多辆巡游出租汽车围堵一辆网约车的现象。当时，如果交通主管部门对网约车不予处理，巡游出租汽车车主或司机存在上访、与网约车冲突加剧的可能性，将进一步扰乱社会秩序。同时，如果交通行政执法机关有法不依、执法不严，就有不履行职责、甚至渎职之嫌。

(二)就人民法院裁判而言，谦抑理念有作用

司法谦抑是指，法院在裁判案件的过程中，在司法自由裁量权范围内，基于各种原因对立法机关和行政机关的谦让与自我克制，往往对行政决定表现出一定的谦让、自我克制与尊重的态度。司法谦抑的原因之一在于，法官并不是所有领域的专家和权威，若不保持谦抑态度，代替专业决定，越权作出判断，存在进入误区的风险。

涉案网约车行政处罚决定作出之时，涉案网约车经营活动未经许可，存在安全隐患，扰乱了市场经济和社会管理秩序。行政监管和处理具有行政执法的合理性，而且带有专业判断的性质，体现了一种负责任的工作态度，值得肯定。某种意义上，司法应当尊重该决定，克制自身作出判断的冲动，不能轻易否定该行政决定。

不能轻易否定，并非不能否定。行政诉讼法第六条规定了行政诉讼的合法性审查原则，第七十条规定“滥用职权”“明显不当”两种情形下可以撤销被诉行政行为，法院据此可以对行政行为的合理性作出判断。罚款数额问题实质上属于合理性问题。

(三)就法律解释而言，不能滥用谦抑理念

有观点认为，从立法解释的角度，在网约车尚未出现之前，“出租汽车”最初出现在立法条文中，其原意中并未包含网约车，因此，《**省道路运输条例》不能适用于网约车。笔者认为，网约车虽然具有一定的特殊性，但其本质上仍然属于出租汽车，并不因其所具有特殊性而改变其根本的属性。目前，无论从法律规定看，还是从日常生活看，“出租汽车”一词，既包括巡游出租汽车，也包括网约车(网络预约出租汽车)。

学界通识认为，立法解释也有其局限性。法学界的泰山北斗级专家梁慧星老师早就在《裁判的方法》一书中指出，一个法律颁布后，已经几十年过去了，社会生活发生了根本性的变化，这个时候还紧扣着几十年以前甚至上百年以前那个立法者的意思，怎么能够裁判现实生活中各种各样的新型案件？

《**省道路运输条例》是地方性法规，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》是部门规章，两者没有明显的高低上下之分。考虑到《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》赋予了各地结合实际制定具体实施细则的权力和义务，那么，在具体实施细则出台之前，尚不具有实践操作性。而另一方面，《**省道路运输条例》一直处于被实践适用的状态。法官不能拒绝裁判，行政执法人员同样不能拒绝执法。所以，应当认为，此种情况下，交通行政主管部门可以依据《**省道路运输条例》对出租汽车客运活动进行监管和处理。

三、守法的谦抑理念

下面举某地级市的例子，简单说明行政相对人也应该谦抑一点，行为上不能过于超前，更不能超越法律法规允许的界限。

2017年，某市交通运输局大力宣传，通过交通音乐广播频道、电台、电视台、微信公众号、手机短信、大众网、公交车播放等形式，向社会通告网约车运营在该地市辖区属违法行为，已在平台注册的驾驶员应立即停止非法营运活动。

当时的法治环境要求下，任何人不应在该地市范围内从事网约车运营。要想从事网约车经营活动，应待该地市根据有关法律法规规章的规定，出台相关实施细则后，先按照实施细则规定办理相关手续，然后才能从事经营行为。而在实施细则出台之前，应当遵守现有的有关规定。

另外，巡游出租汽车车主或司机，以及其他社会公众，亦应有法律思维，通过法治途径解决冲突问题，维护自身合法权益。而所谓“ 私力救济”不可滥用，不能超越法律法规允许的界限。王梓臣

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