济南市建筑垃圾管理开启法治新时代——《济南市城市建筑垃圾管理条例》解读系列报道之一

城管与交警部门联合执法。

渣土车出工地需要在洗车平台清洗。

备受社会关注的《济南市城市建筑垃圾管理条例》（以下简称《条例》），5月1日起正式实施。该《条例》是全省首部针对建筑垃圾管理的专门性地方性法规。

《条例》从筹划酝酿到正式出台前后经历了近10年时间，充分吸收了国内先进城市经验，结合济南实际推出不少创新制度，其中不少内容属全国首创。

每一部法规的出台都会经历顺应民意、集中民智、广纳箴言、凝聚共识的过程。深刻理解《条例》出台的意义，深刻体会《条例》蕴涵的亮点内容，对做好建筑垃圾管理工作将有重大作用。

即日起，本报将推出《条例》解读系列报道，从《条例》出台的背景意义、细节和亮点、社会各界反响等角度详细解读，推动贯彻执行。

谈历史背景

聚焦城管“顽疾”开出立法“良药”

多年来，建筑垃圾处理已成为社会公认的城管“老大难”。“随着城市化进程加快，建筑垃圾增长迅速，仅2016年，济南市市区因工程建设、拆迁、装饰装修产生的建筑垃圾就多达3000万吨，并且一直增长。由于城市空间有限，随意抛撒、堆放、填埋建筑垃圾等行为对大气、土壤、水质产生很大压力。”市城管局政策法规处处长陈振成表示。“在近10年之前，济南市就在筹划通过立法手段解决这一难题。”

陈振成介绍，由于多年来没有正式法律法规作为依据强力推进，在城市化进程中，济南市建筑垃圾管理工作也积攒出不少现实难题。比如建筑垃圾排放不规范；建筑垃圾运输市场准入机制不健全；建筑垃圾消纳处置薄弱；95%的建筑垃圾没有得到利用；监管合力未形成、未有效建立信息共享机制等，严重迟滞了建筑垃圾良性利用的步伐。

而在全国范围内，2005年住建部出台了《城市建筑垃圾管理规定》，但内容不够系统具体。济南市建筑垃圾管理工作仍面临不少实际难题。加快建筑垃圾立法进程成为一个颇为急切的课题。

面对难题，积极准备谋求突破。近年来，济南市先后制定并出台了《关于建筑渣土市场统一管理的通知》等20余份规范性文件，为建筑垃圾规范管理奠定良好基础。

万事俱备，只欠东风。面对日益突出的建筑垃圾管理问题，立法工作全面推进。

谈立法过程

历经十年砥砺方得手中“剑”

“立法是一个非常严谨和严肃的过程，涉及一些深层次的制度调整和利益调整，难度越来越大，尤其是一些没有太多先例可以借鉴、需要根据实际进行创新和突破的立法，更具有挑战性，建筑垃圾管理条例的出台就经历了这么一个过程，需要反复论证讨论。”谈起《条例》的出台，市人大常委会法制工作室副主任张瑞表示。

张瑞介绍，《条例》的制定经历三个时期，时间跨度近10年。

第一个时期为印发规范性文件时期（2010年以前）。以原建设部《城市建筑垃圾管理规定》为依据，从济南实际出发，制定实施相关规范性文件，如《关于建筑渣土市场统一管理的通知》、《关于拆迁渣土规范管理的通知》等规范性文件。

第二个时期为政府立法时期（2010年—2016年）。6年多来，城管部门先后3次申报政府立法，2次纳入政府立法计划。其间先后形成了3次规章草案、3次征求意见稿，2次形成政府审修稿，拟提请市政府常务会议审查，但因多种原因未列入会议议程。“这就体现出了立法的严肃性，需要考虑涉及到的各方面问题，统筹解决。”张瑞表示。

从2017年起，《条例》进入人大立法时期。张瑞介绍，去年10月份，市政府向提请《条例》初审。一般法律法规进入人大立法阶段后，会2个月审议一次，但是鉴于问题复杂，需深入调查论证，采取隔次审议，一直到今年2月进行审议。在4个月的调研时间中，形成10万字研究资料和调研报告，11个方面的200余个子问题均得到了比较理想的解答。“在立法过程中，我们主要把握了三个大的方向，一是没有就建筑垃圾谈建筑垃圾，而是从环境保护与生态建设的角度进行通盘考虑；二是将建筑垃圾处置设施作为城市基础设施，弥补基础设施缺失造成建筑垃圾无法规范排放的问题；三是将建筑垃圾看成一种资源，进行资源综合化利用。”张瑞说。

谈《条例》亮点

10个方面进行突破多项措施全国首创

“相较于之前的法规，《条例》重点在明确建筑垃圾监管及责任主体、严格建筑垃圾运输管理、消纳场建设和建筑垃圾综合利用等10个方面进行了突破。”谈起《条例》亮点，陈振成表示，“很多较为严厉的举措，在全国来说都是首创。”

陈振成介绍，多头管理、部门扯皮等现象一直存在于建筑垃圾管理工作中，《条例》明确建筑垃圾监管主体，对各政府部门职能进行了清晰划分。按照总则中规定的“谁产生、谁承担处置责任”的原则，明确工程建设单位和拆除工程组织实施单位的建筑垃圾排放主体责任。“建设单位的责任主体被充分凸显。”

陈振成介绍，《条例》第十条主要讲市、区两级的分工问题。首先是市政府、市直部门和区政府对建筑垃圾管理的分工，明确市政府对建筑垃圾消纳场和装饰装修垃圾无害化处理厂的建设责任，区政府负责建设建筑垃圾临时消纳场。“以前的规定只涉及建筑垃圾管理的细节问题，没有上升到维护生态安全、市民健康的高度，没有放到建筑垃圾管理角度考虑，没有纳入城市基础设施建设，这次立法将建筑垃圾长期消纳场、装饰装修垃圾无害化处理厂的建设纳入城市基础设施建设体系。”

与此同时，《条例》还对建筑垃圾运输管理提出更严格要求，规定了建筑垃圾运输企业的市场准入及退出制度，明确了建筑垃圾运输企业的市场准入条件。运输企业一年内违法3次，就将退出济南市场，三年内不得准入，条件非常严格。同时，对违规企业的处罚标准也大幅提升，起到有效惩处效果。

《条例》的另一重大亮点就是将建筑垃圾资源化利用问题提上日程，规定了市、区人民政府应当在产业、财政、金融等方面扶持鼓励建筑垃圾再生利用，通过政策引导实现资源化综合利用的突破。

谈现实意义

建筑垃圾管理有了“顶层设计”

《条例》将从5月1日起正式实施，各部门正根据相关部署，加紧落实并出台相应实施细则。谈到《条例》的现实意义，张瑞认为，《条例》将对建筑垃圾产生的源头、运输、消纳环节及资源化利用，进行最为系统、全面、彻底的制度安排和管理程序的设计，对于政府责任和市场主体权利都给予合法、严谨、有效的规范和调整，起到立法引领和推动社会经济和生活、生态文明建设、资源化综合利用健康发展的作用，为济南环境保护提供有力的法制保障，济南市建筑垃圾处置情况也将得到明显改善。

市城管局副局长韩军认为，《条例》的出台为保障服务“四个中心”建设奠定了坚实基础，通过立法服务于治霾攻坚。同时，《条例》立足当前实际、着眼长远，考虑未来建筑垃圾管理方向，弥补薄弱环节，包括对建筑垃圾处置审批治堵、建筑垃圾处理企业的退出机制、建筑垃圾资源化利用等都给予明确规定，更加贴合实际，操作性很强，为建筑垃圾管理走向法治化奠定基础。

（本报记者 陈加宝 贾向媛）

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