“五位一体”创新行业治理 共治共享激发“民治”力量“全域旅游 全民共治”的济南答卷

从2016年9月百日大巡访，到旅行社名址清查，到春节黄金周明查暗访，到3.15旅游维权公益咨询……济南旅游啄木鸟，作为旅游行业“服务质量社会监督员”，成为一支行业健康发展不可忽视的“民治力量”。

济南在全国首推的“旅游啄木鸟”行业监管治理模式，为全民旅游时代行业监管提供了一份“济南答卷”。

“由一千名旅游服务质量社会监督员组成的‘旅游啄木鸟\’队伍，探索社会公众参与旅游行业监管新模式，搭建社会共治+成果共享的政民、政企互动平台，走出了一条旅游市场治理的新路子，成为新形势下推进政府简政放权、强化事中事后监管的成功典范。”这是2016年11月24日山东省旅游发展委员会下发的《关于委托济南市开展"旅游啄木鸟"试点工作的通知》中对济南旅游啄木鸟的评价。从去年4月份启动以来，济南旅游啄木鸟作为一种旅游行业治理社会参与新机制，通过济南市旅游主管部门和党报合作，充分发动群众、依靠群众，构建了一个“行政监管+社会监督+媒体共建+行业自励+游客自觉”五位一体行业治理新模式，强化了游客主体地位，让市民感觉到了在公共事务上有了更多的话语权。通过成功的实践，济南旅游啄木鸟在为全民旅游时代旅游行业监管提供一份“济南答卷”的同时，也为政府职能转变、降低行政成本提供了一个颇具参考价值的模式。1 旅游社会监督“探路”14年

2002年，根据国家旅游局旅游市场专项整治的要求，济南市旅游局建立了社会监督员队伍。济南市旅游监察支队负责人王晓冬告诉记者，当时人数只有70人，聘请人员范围比较窄，以基层党政机关干部、人大代表和政协委员为主，当时也取得了一定的运行效果。

2011-2012年度，济南市开始全市推行政风行风民主评议，济南市旅游主管部门借此东风又向社会招募了20名社会监督员。“实事求是地讲，当时的社会监督员队伍素质参差不齐，甚至有的想当然认为可以享受景点免票、酒店打折等待遇，旅游业务知识有的比较欠缺，主管部门的配套服务机制也不完善。”一位参与了当年监督工作的监督员认为当时的机制"还没有找准要害"。

2015年，国家旅游局向全国公开招聘万名旅游服务质量社会监督员，济南市旅游主管部门按分配的20个名额，又公开招募了20名旅游服务质量监督员，其中有的监督员是从2011年、2012年的队伍中保留下来的。通过这些社会监督员，主管部门也搞过几次活动，但效果依然不明显，关键原因是当时的社会监督员在职人员多，空闲时间少，很难真正投入到社会监督工作中。

2016年，国家旅游局提出由“景点旅游”迈向“全域旅游”。如何适应旅游行业全新的形势需求，如何创新社会监管新途径……这些问题摆在济南市旅游主管部门负责人的面前，在总结以往旅游社会监督工作的经验、教训的基础上，济南市旅游主管部门决定要走一条新路。

在寻求创新建设旅游社会监督员队伍的过程中，济南市旅游主管部门多方征求意见，寻求突破路径。此间，在和济南日报对接的过程中，双方找到了契合点。济南日报旗下有一支市民记者团队伍，成立于2013年，是党报打造的一支全新的“民意平台”，是江北人数最多的新闻公益团体。市民记者团人员整体素质高，举办过数百次大大小小的社会新闻公益活动，活动经验丰富。同时，“啄木鸟在行动”也是济南日报围绕全市重点工作打造的舆论监督的一张“王牌”，这也成为双方创新打造旅游社会监督员队伍的“创意源"”。综合考虑上述因素，济南市旅游主管部门提出和《济南日报》合作打造一支“旅游啄木鸟”队伍，前期以济南日报市民记者团队伍为基础，从近2000名市民记者里面遴选出150名精英，同时面向社会公开招募150名，组成首批300名旅游啄木鸟队伍。

2016年4月27日，济南日报在头版头条刊发《济南招募千名“旅游啄木鸟”》的重磅消息，一石激起千层浪，社会各界人士积极咨询，踊跃报名参与，上千人提交了报名表。5月19日中国旅游日当天，李扬、李克利、刘荣春、李全德等社会公益人士作为首批遴选出的“旅游啄木鸟”代表，在泉城广场接受了聘书，旅游啄木鸟正式开始履行旅游义务监督职责，协助旅游主管部门对济南市旅游业各种“病虫害”进行明察暗访、监督治理。2 把旅游市场“啄”得更宜游

2016年10月3日，国家旅游局旅游市场专项检查组亲临旅游啄木鸟巡访活动宽厚里现场，检查组组长、国家旅游局监督管理司巡视员侯振刚对泉城旅游啄木鸟的巡访活动表示了肯定和赞赏。10月7日，国家旅游局专门来电调阅泉城旅游啄木鸟工作有关情况。山东省旅游发展委员会副主任张明池对济南市的旅游啄木鸟多次“点赞”，认为啄木鸟不但能对A级景区、旅行社、星级饭店等进行巡访，还能劝阻游客在公共场所抽烟、随地便溺、损毁公物等不文明行为，净化整个旅游环境，“把泉城济南乃至山东的旅游市场啄‘得更规范、更健康、更宜游，让好客山东\’叫得更响亮、更深入人心。”

“我们应该有三大‘法宝\’。”济南市旅游发展委员会相关负责人总结认为，首先，旅游啄木鸟招募的过程中，转变观念，不再以政府部门工作人员为主，而是直接从社会群众中，从普通的市民当中，遴选出责任心强、知识面广、热爱旅游、热心公益的人士进入啄木鸟队伍。同时，为了弥补社会监督员专业性不足的短板，由市旅发委在全市旅行社、星级饭店等，遴选了100名业务精湛、品行端正、群众认可的业内人士，这是一支隐蔽的、潜伏的“旅游啄木鸟”，是专门负责暗访的，名单不对外公布，由于他们的专业性强，可以发现许多普通社会监督员发现不了的问题。此外，还聘请了部分居委会工作人员，由于他们更了解辖区旅游市场，能让更多的“黑社”、“黑导”无处遁形。“还有就是加大监督工作培训力度。"上述负责人表示这第二个"法宝”大大提高了监督的专业性。2016年9月21日，市旅发委在龙奥大厦正式启动“旅游啄木鸟百日巡访”活动，启动仪式上专门邀请山东省旅游监察总队相关负责人对旅游啄木鸟进行专业的社会监督培训。通过培训，旅游啄木鸟初步掌握旅游行业、法律法规及旅游社会监督方面的知识和注意事项。此后，随着巡访活动的开展，采取现场指导、个案分析等灵活多样的培训方式，使得监督的专业性大大提高。“立体宣传，营造‘势能\’”是第三个“法宝”。“十一”黄金周期间，旅游啄木鸟们马不停蹄，先后巡访了天下第一泉景区（大明湖、趵突泉、五龙潭）、千佛山景区、九如山景区、济南野生动物世界、水帘峡等景区，与此同时，《济南日报》开设《旅游啄木鸟百日巡访》同名活动，在重要版面，以每天一篇的频率跟踪报道啄木鸟巡访情况。啄木鸟们也各展所能，通过微信、微博、美篇、朋友圈等新媒体工具和平台，广泛宣传巡访情况，为活动营造了很大的“势能”，旅游啄木鸟在社会上的影响力也越来越大。这一点突出的表现是景区的反应，济南景区由不知道啄木鸟到知道啄木鸟，再到积极配合啄木鸟行动。“啄木鸟巡访的目的，是为了提升景区服务质量，是为了给景区提供健康、可持续发展的建设性力量，是为了增加游客的旅游幸福指数，而不是为了打板子、敲棍子，所以受到景区的欢迎。”九如山景区负责人刘征告诉记者。

3 “柔性治理”提升行政效能

目前国内旅游正迈向“全域旅游”、“全民旅游”，旅游业与其他行业的关联度、与人们生活的密切度都越来越高，行业监管跨区域、跨行业、跨专业的“跨界”特点也越来越突出，行业监管形势日益复杂化，监管难度不断加大，仅仅依靠旅游系统自身力量远远不够，而这也是当前诸多行业社会治理面临的共同难题：行政执法力量薄弱与产业发展迅速的矛盾。

旅游啄木鸟钟倩专门撰文分析旅游啄木鸟，她认为“群众参与、共治共享”已成为全民旅游时代旅游行业健康发展的必然要求，也体现了政府行政力量和社会力量在社会治理中，各自有明确定位，界定工作边界，尤其是政府主管部门要“有所为有所不为”的施政思路。此外，我国现行的部分行政执法机制设计，在设计之初，部分将执法主体与执法对象对立起来，这也是各地出现诸如“"城管人人骂”现象的体制性因素，而旅游啄木鸟则凸现了一种柔性管理，以及对执法对象的尊重与信任。相比国内三亚、丽江、昆明等城市设立“旅游警察”的监管硬举措，济南市旅游啄木鸟的监管与干预更具有向心力和凝聚力；作为第三方，他们的挑刺没有利害关系，而且能够站在消费者的角度上审视问题，契合体验感和服务性，有利于旅游业的整改和提升。另一方面，旅游啄木鸟能够发挥正面曝光和公开传播的机制，对景区形成隐性约束，倒逼他们的自律和诚信，促进旅游市场的良性竞争，提高满意度。对市民来说能够起到道德教化和文明引导的聚合作用，发放宣传册子，捡拾景区垃圾，劝阻不文明行为，形成带动效应和良好干预。“旅游啄木鸟有三方面的有益启示。”2016年11月4日，济南市编办相关负责人朱咏涛在省政府职能办举办的旅游啄木鸟专题调研座谈会上，畅谈了对旅游啄木鸟的认识。他说，一是对监管模式的启示。啄木鸟行动让我们看到，在政府监管力量不足的约束下，不增加行政资源，善用社会力量，就可以发挥巨大的乘数效应。以人民为主体的监督，给政府监管注入了巨大能量。二是社会治理方面的启示。从"管理"向"治理"转变，首先要转变的是管理者的态度，旅游啄木鸟的发端，源于旅游主管部门与新闻媒体的设计，体现了这种转变。三是需要高水平的参与者，啄木鸟行动的实践，是啄木鸟们高效自组织，不断完善和修正的过程。零散的社会意见往往会流于非理性，而组织起来的"啄木鸟"，是一种理性与建设性力量，不仅看到问题、也看改进和成绩。四是找准结合点。类似于"啄木鸟"的监督员活动，以往并不少见，为何流于形式没有实效？关键是旅游"啄木鸟"对准了"旅游"这个民心所系的结合点，"旅游"聚拢了当前大众消费的热点、痛点、期望所在，真真切切是"人民对美好生活的向往"，因此，旅游"啄木鸟"们自带干粮，富有热情地、认真负责地参与其中。

有专家分析，以前旅游主管部门也曾推出类似的"旅游眼线"社会监督活动，但那是体现的还是“政府本位”，现在的啄木鸟，则是把群众作为监管（柔性）主体之一，体现的是“群众本位”，从这个意义上讲，旅游啄木鸟也是旅游行政执法践行群众路线的体现和创新。从社会监督模式看，现在很多政府部门的社会监督工作还停留在“请几名社会监督员，一年开两次座谈会”的层面，形式单一、效果一般，而泉城旅游啄木鸟则是将“行政监管+社会监督+媒体监督”有效地结合到一起，真正形成“三位一体”的社会治理模式，三方的积极性都调动起来，而行政成本最低、效果最好。4 行业治理一小步 社会治理一大步

2016年11月19日，泉城广场举办2016年“世界厕所日”主题宣传活动。在现场，山东省旅游发展委员会主任于凤贵对参加宣传活动的旅游啄木鸟代表、“爱心妈妈”柳毓富说，泉城旅游啄木鸟开创了旅游监管的先河，济南是全国第一个“全民旅游，全民监管”的城市。“国家旅游局给予泉城旅游啄木鸟很高的评价，旅游啄木鸟是济南这座城市新的名片。”于凤贵评价说。

毋庸置疑，泉城旅游啄木鸟为“全域旅游”、“全民旅游”形势下的中国旅游行业监管、社会治理提供了一份有参考价值的“济南答卷”，为新形势下政府简政放权、职能转变提供了一份有借鉴意义的“济南案例”。

行业治理一小步，社会治理一大步。济南旅游啄木鸟作为“行政监管+社会监督+媒体共建+行业自励+游客自觉”五位一体的社会监督创新模式，有望成为新时期济南市社会治理的一张新名片；作为政府主管部门、行业单位、社会公众共治共享的行政生态新气象，体现了新形势下的济南市社会治理的“创新、协调、绿色、开放、共享”，必将为“打造四个中心、建设现代泉城”注入新的活力。 (本报记者黄胜芳 刘烨 徐文冰)

为济南旅游啄木鸟“点赞”

毋庸置疑，“旅游啄木鸟”为“全域旅游”的旅游行业监管提供了一份济南智慧或“济南答卷”。从现实中看，啄木鸟们并不是做做样子，经过前期培训，他们具备一定“岗位”素养，带着问题去巡访，带着发现问题的眼睛去挑刺，“啄”出景区的“病虫害”、真痛点、真民情，“随手拍”＋“网络直播”，有图有真相，有点有依据，以实际行动做到“铁面无私”，用事实说话。回来后他们还会提交“巡访报告”，梳理、总结、归纳，制作成微信，在新媒体平台朋友圈等给予曝光、广泛转发。

相比国内三亚、丽江、昆明等城市设立“旅游警察”的监管硬举措，“旅游啄木鸟”的监管与干预更具有向心力和凝聚力；作为第三方监管，他们的挑刺没有利害关系，而且能够站在消费者的角度上审视问题，契合体验感和服务性，有利于旅游业的整改和提升。另一方面，旅游啄木鸟能够发挥正面曝光和公开传播的机制，对景区形成隐性约束，倒逼他们的自律和诚信，促进旅游市场的良性竞争，提高满意度。对市民来说能够起到道德教化和文明引导的聚合作用，发放宣传册子，捡拾景区垃圾，劝阻不文明行为，形成带动效应和良好干预，让文明在路上成为城市的新风尚。

如今，身着红马甲、就在您身边的旅游啄木鸟已经成为济南街头的一道人文风景线，公众的认可和社会的评价就是最好的激励。要想让民间共治、绿色监管的“旅游啄木鸟”模式逐步推广，成为旅游行业监管的参考样本，相关部门应重视监管反馈和评估机制，提高“旅游啄木鸟”的查处力度和暗访力度，对发现的问题实行动态管理，开展“回头看”和景区“红黑榜”等多种追踪活动，多些“吹毛求疵”，确保问题有落实、有回音、见实效，促进泉城旅游行业的健康可持续发展，提高公众的舒适度和满意度。 （文/钟倩）

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