济南急救或将有法可依探索设立专业准入门槛 让“黑急救”无处遁形

□本报记者 邱天编者按

2017年5月，济南市人大常委会把《济南市社会急救医疗管理条例》列为调研类项目。在此背景下，8月17日《济南市社会急救医疗管理条例》立法工作座谈会，在济南市急救中心召开，座谈会就《济南市社会急救医疗管理办法》进行了充分讨论。市人大常委会教科文卫工作室、法制工作室相关人员，市政府法制办相关人员，市卫计委政法处、医政医管处、市急救中心相关人员，部分医院急救分中心代表、济南日报市民记者代表和市民代表参加座谈。

据了解，该办法于2009年4月1日以政府令的形式颁布实施，至今已8年。8年来，《办法》在一定程度上起到了规范急救医疗服务行为的作用，为济南市社会急救医疗工作的发展做出了重要贡献。随着济南市经济社会水平的快速发展，现行的《济南市社会急救医疗管理办法》的部分内容已不能适应现在的形势需求。目前，济南市急救工作存在院前急救服务缺少法律法规保障；急救资源不足，不能满足市民基本需求；急救能力不够，不能适应现代化急救需要等现状。问题的存在归根到底是缺乏一部地方性的法规来界定政府及其有关部门的职能；明确医疗单位、社会组织（通讯、公安、民政等部门）以及公民个人在院前急救医疗工作中的权利和义务。因此，需要通过立法来解决院前急救存在的问题和弊端，使其走上一条和谐、健康发展的道路，与城市经济发展同步。

现状

急救工作缺少法律法规保障

院前急救服务存在缺少法律法规保障的现状。

医疗机构对参与院前急救工作的积极性降低；对院前急救送诊的病人无能力接收，严重影响院前急救工作的正常运行。尽管《济南市社会急救医疗管理办法》早在2009年就以政府令的形式颁布施行，在一定程度上起到规范急救医疗服务行为的作用。但由于政府令的法律效力远不及地方法规，且随着社会的发展，《济南市社会急救医疗管理办法》的部分内容已不能适应现在的形势需求。

此外，济南市急救工作还存在急救资源不足、急救能力不够等问，已不能适应现代化急救需要，无法满足市民基本需求。据了解，目前全市有37个急救分中心、21个急救站，院前急救从业人员900余人，急救车辆120余辆。承担全市8000余平方公里，680万人口的医疗急救服务工作。每日接警量1200余次，日均出车量近400次。尽管如此，济南市救护车配置与国家标准及发达省份仍存在着较大差距。

据悉，济南市救护车数量与以往相比有大幅增加，但由于财政补偿不足，救护车等急救装备的缺口一直没有得到根本解决。以济南市区为例，按照400万常住人口计算，需要救护车120辆，但目前只有80辆，正常值班车辆仅有40余辆，日常急救转送服务受到了车辆的限制，导致市民在需要救护车时无法及时得到服务；同时车辆装备配置不足且更新缓慢，这与济南的经济社会发展严重脱节。

记者从济南市急救中心了解到，目前院前急救人员编制少。为了满足市民需求，院前急救工作人员需24小时值班，在人员不足的情况下只能超时加班工作。待遇差、工作环境恶劣、职业前景不明、风险高、工作强度大、行业归属感明显缺失，编制不足导致加班超时，急救队伍已有形成恶性循环之势。

受交通状况的影响，院前急救的反应速度仍有待提高。济南交通状况拥堵，有些市民意识不足导致罕有为救护车让行的情况。市区老旧住宅小区内道路窄、停车位少，社会车辆占用了大部分通道，使得救护车很难在小区内通行。

由于种种原因导致第一目击者参与急救率低。部分非急救任务（如患者出院、转院等）影响占用了有效的急救资源。期许

急救立法势在必行

随着社会的快速发展，人民群众对社会急救医疗的需求大幅增长，对院前急救工作提出了更高的要求。现阶段，医药卫生体制改革不断深化，医保覆盖面逐步扩大，报销比例逐步提高，各级各类医疗机构，特别是级别高、业务好的医院就诊病人显著增加，导致医疗资源分配和利用不均。一方面医疗机构对参与院前急救工作的积极性降低；另一方面医疗机构对院前急救送诊的病人无能力接收，严重影响院前急救工作的正常运行。

市急救中心相关负责人表示，院前急救工作涉及面广，公益性强，需要财政、交通、发展改革、国土、规划、建设、人社、电力、电信等众多部门（行业）的支持与协助。在突发事件紧急医疗救援过程中，急救、公安、消防、通讯、航空、铁路等部门如何更紧密地协作，以及医疗卫生资源紧急救治的统一调度等，都需要出台地方性法规予以规范。

据悉，国家卫计委在2014年已经出台《院前医疗急救管理办法》，但由于全国院前急救的模式各不相同，该办法只是作了非常原则性的规定，仍需结合济南市实际，对一些具体问题做出具体的规定。

记者了解到，国内部分城市已经有相关法律出台，我国国家层面尚未建立院前急救医疗法。我国《立法法》第六十四条规定对于国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市可以根据本地方的具体情况和实际需要制定地方性法规。而近年来，由于国内院前急救发展出现的种种困境，全国各地各个层面的人大代表、政协委员相继提出立法议案。因此，国内一些地区、城市都先后采用地方立法的方式，出台院前急救医疗管理的地方性法规，来保障院前急救事业的健康有序发展。

因此，目前在国家没有相关上位法的前提下，在济南市对院前急救制定地方性法规具有可行性。另外，我国现有《医师法》《道路安全法》《医疗事故处理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《医疗机构管理条例》等法律法规为济南市急救立法提供了基本依据和参考。破冰

政府应发挥领导和主导作用

院前急救工作具有很强的社会性，

院前急救工作的成败不仅取决于卫计部门，更重要的是政府的支持及其他部门的配合。市急救中心相关负责人认为，政府应当在院前急救医疗服务体系建设中发挥领导和主导作用，将院前急救工作纳入政府发展规划，通过立法明确政府及各部门对院前急救的经费保障、规划、宣传、教育等职责。

院前急救人员（包括医师、护士、驾驶员、调度员、担架员等）工作岗位具有特殊性，现行国家政策法规对急救人员资质有行业准入，没有统一的专业准入要通过立法明确人员专业准入及培训要求。

政府应大力开展急救知识培训，以灵活多样的形式提升广大公众的急救水平和能力，首先是对公众场所的从业人员（如：机场、火车站、风景旅游区、导游）进行急救知识与技能的培训，从源头上保证公众急救服务的质量，提高公众急救知识的普及率。

立法可解决急救效率低下问题。明确院前急救医疗对象是急、危、重伤病员，对非急、危、重伤病员的转院回送等任务不属于院前急救的范围。以便将有限的急救资源真正用于需要急救的伤病员。明确医疗优先分级调度的合法性。

对出于救人为目的而实施第一目击者急救行为所产生的后果予以免责，及因为救护车让行而产生的违反交通法规行为予以免责。

对黑救护车或冒名急救中心、站的行为，由政府主导，公安机关牵头，卫生、交通等相关部门参与进行严厉打击。院前医疗急救体现着政府和社会对人民群众生命的关心和重视。《条例》的制定将使济南市院前医疗急救工作纳入法治化轨道，必将促进济南市院前医疗急救服务事业的高速发展，必将更加保障人民群众的身体健康和生命安全。

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