不负使命的“黄山实践” ——黄山市探索旅游管理综合执法改革调查报告之一

□本报记者闫冲冲李学军

编者按：1月1日，黄山市于全国率先开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，以破解旅游管理执法中的难题、净化市场环境、保障游客权益。半年来，这项聚焦旅游管理综合执法改革的创新之举逐步显现效果，旅游综合执法能力不断提升，旅游市场秩序进一步改善，备受各方关注。黄山市为什么要“第一个吃螃蟹”？目前改革进展如何？下步怎样推进？6月底以来，记者深入屯溪区、黄山区、黟县和黄山风景区等试点区域，走访法制办、旅委等涉改部门，共同梳理改革脉络，探究下步前进方向。

盛夏时节，黄山市又迎来旅游高峰期，海内外游客络绎不绝。

大众旅游时代，游客量快速增长，旅游诉求呈现多元化，社会关注度日益升温，如何有效净化旅游市场、营造良好旅游环境、不断提升游客满意度，一直考量各旅游目的地管理者的智慧。

今年以来，黄山市在全国率先开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，“摸着石头过河”探索旅游管理综合执法改革，下大力气向体制机制“动刀子”，以具体实践交出一份“黄山答卷”，切实回应社会期盼、人民呼声。

基层实践面临难题

黄山是著名旅游城市，去年接待游客逾5187万人次。多年来，黄山市一直以良好的口碑形象示人，但旅游活动中产生的一些小纠纷小摩擦，影响旅游整体形象。

旅游是一项综合性的社会活动，涉及行、住、食、游、购、娱等众多方面，如果一个环节出现了问题，便可能会牵动其他层面。很大程度上，旅游市场秩序状况决定某一地区旅游的生命力。尤其是当下移动互联网普及，个人游、自助游兴起，旅游范围向全域扩展，旅游期望值不断增高，对旅游质量提出更高要求。

黟县旅游质监所所长丁永贵从事旅游质量监管多年。“以前在旅游执法过程中，我们遇到一些难题。旅游部门执法权仅限于旅行社、导游员，对日常旅游活动中涉及交通、餐饮、购物、娱乐等方面的经营户违法违规行为有心无力，受理游客投诉后也只好转办给相关部门。”丁永贵说，很多涉旅投诉，牵扯多个部门，协调配合的过程中，往往会出现权责不清、时间拖延等问题，容易贻误最佳处理时机，直接影响游客对旅游目的地的整体印象。

据旅游部门统计，根据现行法律法规，目前旅游市场监管涉及20多个执法部门，包括物价、交通、食品、公安、文物、水利等。旅游发展形势起了新变化，旅游市场监管在实践操作中，逐渐暴露出多头执法、职责交叉、重复处罚、效率低下等问题。这是人民群众关注的热点，也是旅游行业亟待解决的痛点，“青岛大虾”事件等涉旅纠纷引起网络围观，敲响了旅游市场监管的警钟。

问题就是导向，改革才有红利，黄山市针对旅游执法实践难题，率先向前迈出了第一步！

顶层设计改革攻坚

改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。放眼全国，关于旅游执法的改革序幕徐徐拉开。

党的十八届四中全会明确要求，深化行政执法体制改革，推进综合执法，重点在文化旅游、资源环境等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

2016年2月，国务院办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知》指出，推进综合监管体制改革试点，在2016年底前将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点。

（下转第四版）（上接第一版）行胜于言。2016年初，市委、市政府审时度势决定在旅游市场联合执法的基础上，以获批首批国家级旅游业改革创新先行区为契机，开展旅游管理领域相对集中行政处罚权试点工作，加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，从制度层面破解旅游管理领域多头执法、交叉执法、执法效率低下等问题。

“黄山市是中国现代旅游事业的发祥地，多年来在小平同志‘黄山谈话\’指引下，敢为人先、锐意进取，旅游事业发展一直走在全国前列。”市旅委主任徐达河说，国家旅游局提出“中国旅游，从黄山再出发”，黄山市作为首批国家级旅游业改革创新先行区，有责任率先实践，大胆探索，为全国旅游业健康发展积累宝贵经验。

使命在肩，奋勇向前。今年1月，黄山市挂牌运行具有独立行政执法主体资格的黄山市旅游管理综合执法局，在旅游管理领域集中行使原先涉及旅游、价格、工商、食品安全、交通运输、公安、体育、文化（文物管理）等8个部门的部分或者全部行政处罚权，并且对于已集中的旅游管理领域行政处罚权，原归属的相关职能部门不再行使，如再行使处罚无效，由此旅游市场监管中多个执法主体变为一个执法主体，实现了一个部门管理、一支队伍执法、一个主体处罚。

根据省政府批准，黄山市旅游管理综合执法局集中行使88项行政处罚权，其中包括旅游部门涉及未经许可经营旅行社业务等35项，工商部门涉及发布虚假旅游广告等11项，物价部门涉及超出政府指导价浮动幅度制定价格等25项，食药监管部门涉及经营腐败变质过期食品等4项，交通部门涉及采取欺骗手段招揽旅客等8项，公安部门涉及公路客运车辆超载等2项，体育部门涉及未经批准擅自经营高危性体育项目等2项，文物主管部门涉及刻划、涂污或者损坏文物等1项。实施相对集中行政处罚权只是相对集中原处罚部门的部分处罚权以及与处罚权相关联的行政强制权、行政检查权，原处罚部门继续行使涉改区域内的监督检查、行政调解等职权。

在不修改现行法律法规的前提下，在旅游管理领域相对集中行政处罚权，顶层设计的创新之举，催动黄山旅游沿着改革的道路，继续阔步前行。

试点先行带动突破

夜色来临，新安江畔的屯溪老街游人熙攘。

作为国家级历史文化保护街区，屯溪老街坐拥380多家经营户，是旅游市场监管的重点部位，也是旅游管理领域相对集中行政处罚权试点区域之一。

“大道至简，知易行难。”黄山市从顶层设计入手，在改革过程中行稳致远，选择旅游景区较为密集的屯溪区、黄山区、黟县和黄山风景区为试点区域，先行先试、积累经验，为下一步全面铺开试点工作打好基础。这些试点区域，涵括了屯溪老街以及世界遗产地黄山风景区和黟县西递、宏村等29家A级以上旅游景区，还包括黄山火车站区域、黄山高铁北站站前区域等游客密集的旅游交通要点，旅游四项主要指标接近全市总量的七成。

改革在推进，机制体制在变活。试点区域一方面在旅游管理领域相对集中行政处罚权，另一方面设立相应的旅游管理综合执法机构，将改革举措落实落细落小。市法制办主任杨建琦介绍，黄山市明确各级旅游管理综合执法局为政府组成部门或工作部门，下设旅游管理综合执法支队或分局，行政执法人员为公务员或全额拨款事业单位正式在编人员，其工作经费列入本级财政预算，实行“罚缴分离”“收支两条线”。

市政府设立市旅游管理综合执法局，挂牌在市旅游委员会，为市政府组成部门。市旅游管理综合执法局下设市旅游管理综合执法支队、屯溪分局和黄山风景区分局。黟县和黄山区旅游管理综合执法局，分别在县区旅游委员会挂牌，并设立相应的旅游管理综合执法大队。

与之相配套，黄山市制定出台《黄山市旅游管理相对集中行政处罚权暂行办法》等各类制度10项，进一步理顺工作机制、规范执法行为；市、区县两级政府建立联席会议制度和部门协调联动机制，定期协调解决执法争议；建立健全旅游综合执法责任追究制度，切实保障游客权益。

用改革的方式解决发展中的问题，这是黄山的实践抉择。事实证明，改革是前进的阶梯。今年以来，全市共接待游客逾2600万人次，未发生重大旅游投诉和旅游安全责任事故，旅游市场秩序平稳有序。

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