传承古韵徽州绽放古城风采——《歙县徽州古城保护条例》出台记

黄山市首部地方性法规《歙县徽州古城保护条例》将于2016年11月21日正式施行，这标志着徽州古城的规划、管理、保护等都有法可依，广大居民和游客将领略到古城的更大魅力。

立法保护势在必行

歙县徽州古城始建于秦（公元前221年），有千年“府县同城”的历史，是国家级历史文化名城、国家5A级景区。现存有古城墙近千米，临溪等城门5座，城内古街巷纵横10余条，明构古桥3座、东南谯楼2座和许国石坊等古牌坊14座以及渔梁古坝、长庆寺塔等国保省保文物单位。

“徽州古城历史文化资源众多，加强保护管理压力巨大，许多工作因无法可依，难以按古城保护利用的要求开展，存在很多亟待解决的问题。徽州古城保护面临很多难题和尴尬，亟需明确法规保护管理。”今年1月中旬，出席黄山市六届人大六次会议的刘宏军等20名代表联名向大会提交了“关于提请启动立法程序，依法制定《歙县徽州古城保护管理条例》的议案”，呼吁立法保护古城。

代表的议案反映了社会各界的呼声。“古城保护范围内，现有县级以上重点文物保护单位80余处。众多文物与人居混杂，保护工作难度确实很大。”“徽州古城是历代徽州人共同创造的宝贵财富。历史上特别是‘文革\’期间古城曾遭受重创，但经近年多次修缮，古城保护取得新进展，焕发出蓬勃生机，成为徽文化和黄山旅游的一朵瑰丽的奇葩。依法保护古城，是历史赋予我们这一代人的职责。”歙县文物局局长程平说出了大家的心声。在古城生活了50余年的凌先生说，“长期以来，古城文物古迹被人为破坏的现象时有发生，令人担忧。我们期盼着立法保护，让宝贵的历史财富更好地造福子孙万代！”

“随着旅游业快速发展，游客数量逐年剧增，对原有历史和生态环境保护和管理都造成了很大的压力。保护与利用的矛盾、重利用轻保护现象、保护工作规范性不够、保护管理手段不足、可操作性不强、保护资金匮乏等问题日益突出。因此，制定古城保护条例势在必行。”黄山市人大常委会法工委主任程宏简短的几句话道出了立法保护实情。

精心组织有序推进

黄山市人大常委会高度重视地方立法工作，歙县古城的立法很快被摆上议事日程，并认真推进落实。3月3日，市人大常委会主任程迎峰一行前往歙县调研条例起草工作，并就起草中统一思想认识、突出问题导向、做好做细基础工作等方面提出明确要求，6月中旬，市人大常委会主任会议研究决定正式启动徽州古城保护立法程序，8月30日召开的市六届人大常委会第二十六次会议第二次审议了条例修改稿，并表决通过，9月30日召开的省十二届人大常委会第三十三次会议审查批准了该条例。

在条例起草过程中，市委高度重视，市委常委会多次听取市人大常委会该条例进展情况汇报；市人大常委会通过召开意见征求会、立法座谈会等形式，广泛征求社会各界的意见，吸纳合理建议，不断进行再修改再完善。

从立法程序启动到条例颁布实施的过程，是黄山市积极推进依法立法、科学立法、民主立法、精准立法的过程，是反复论证、数易其稿、不断完善、不断成熟的过程。据统计，期间共召开座谈会、征求意见会等40余次、参加人员达200余人次，起草小组对《条例》进行9次大修改、50余次小修改。程宏、徐健玲、项根林等常委会组成人员在审议中提出的将条例定名为《歙县徽州古城保护条例》、调整框架结构、规范用语、突出针对性和可操作性等建议，省工艺美术大师、非遗徽州剪纸传承人吴笑梅等人在征求意见座谈会上提出的古城范围界定、管理机构设置等建议，都被吸纳到条例中，解决了保护范围、管理责任主体不明确等问题。特别是在市六届人大常委会第二十六会议分组审议时，组成人员提出的38条审议意见，其中27条被采纳，提请常委会主任会议研究后，形成条例表决稿提交大会表决通过。

条例的通过，恰如韩建予、罗毅力等常委会组成人员在第二次审议时所说，修改后的条例表决稿在基本框架、语言表述、基本内容等方面较一审稿有全新的变化，也更加成熟、准确、适用，刘文开等常委会组成人员指出，条例是在深入调研、广泛征求意见的基础上，经过反复推敲、反复修改完成的，是常委会组成人员的集体智慧，也是社会各界共同努力的结果。

切合实际便于操作

条例共5章42条、约4000字，分为总则、规划与保护、管理与利用、法律责任、附则。条例明确了立法依据、保护范围和原则，并确定歙县政府统领、相关单位部门负责施治、公众参与、社会监督的机制和徽州古城管理保护机构的职责；对“徽州古城”给予了明确的地名指向，确定了保护范围。

条例的定名、宣传日和施行日的确定，也具有特殊的其历史渊源和纪念意义。歙县置县于秦朝，一直为古徽州政治、经济、文化、军事中心，其郡、州、路、府治所均在目前历史城区范围内，至今历史城区仍完整保存着“府县同城”的格局。故此，条例中所称“徽州古城”的概念是特指历史上徽州府和歙县古县城城区。同时为了避免“黄山”“歙县”“徽州”等地域名称的混淆，所以，经广泛征求意见和反复论证，将条例定名为“歙县徽州古城保护条例”。

11月21日，是条例规定的徽州古城保护条例宣传日，本条例自2016年11月21日起施行。采用这个时间节点，主要是鉴于宋徽宗宣和三年即公元1121年改歙州为徽州。“也就是说，将11月21日定为宣传日和施行时间是具有历史性纪念意义的。”市人大常委会副主任钱晓华在召开的新闻发布会上道出了其中的历史渊源。

保护千年古城，会遇到很多难题，其中突出的问题就是规划与保护。针对调研中发现的突出问题和近年来全国频发的破坏古城事件，条例对古城内建筑的建设、修缮、审批等程序和公共设施建设管理、文物及古建筑保护、防火防灾等众多方面作出明确规定。如第十一条明确规定：“新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施，城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证前，应当征求文物主管部门的意见”。委员们一致认为，这一规定意义重大，避免了工程建设中对文物古迹的人为破坏。

歙县斗山居委会主任方如根、中和社区居委会委员张雅芝等人高兴地说，条例中“临街建筑擅自新开门窗、搭晾衣物、吊挂以及堆放有碍市容的其他物品、燃放烟花爆竹”等规定，以及“徽州古城核心保护区内，不得散放饲养宠物。宠物在道路和其他公共场所所产生的粪便，饲养人应当即时清除”等规定，让人一目了然，既具体明了，又易理解、易掌握、易遵守，更便于社区干部宣传、实施条例。

10月18日，黄山市人大常委会在歙县徽州府衙召开条例新闻发布会，借助新闻媒体营造浓厚的学习宣传氛围，同时市人大常委会还将条例的贯彻实施情况作为今后的监督工作重点。目前，歙县政府正在实施宣传方案，让条例内容家喻户晓、尽人皆知，增强全社会保护意识；按条例要求成立了专门机构，落实了执法主体和执法责任人、责任制度、执法队伍；实施细则等相关配套文件正在起草中……

相信随着条例的贯彻实施，徽州古城保护这项功在当代、利在千秋的工作将会接力进行下去。·陈新民·

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