城市管理体制改革创新的有益探索———合肥高铁南站地区综合管理调查与启示

宋宏王成军

最近中央颁布的 《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好；并要求着力创新城市管理服务，推动执法重心下移和执法事项属地化管理。深化城市管理体制改革是全面深化改革的有机组成部分，提高城市管理科学化、精细化水平对促进以人为核心的新型城镇化发展具有重大意义。近期，我们对合肥市高铁南站地区综合管理改革实践进行调研，感到其探索和经验颇具创新意义和启示价值。

一、城市功能片区综合管理的体制创新

交通枢纽区是城市中重要的特殊功能区，既是由高铁、高速公路等重要线路、场站及配套服务等设施组成的，为旅客与货物通过、到发、换乘与换装以及运载工具技术作业的场所，又是各种运输方式之间、市内交通与城际交通的衔接处。随着城市规模大型化，交通枢纽区人流物流活动高度化、内外交通流量密集化、人员活动复杂化以及服务业态多样化的态势与日俱增，往往成为环境污染、交通拥堵、秩序紊乱、市容不佳、安全风险等“城市病”集中高发区，以致于被称为“城市中最难管理的地区”。在以往体制下，交通枢纽区管理涉及治安、交警、城管、运管、市政、环卫、绿化、物业等部门，还涉及铁路、高速公路、站场等企业，这些单位均属“条条”分工和线性配置，执法、管理各自为政，运作状态正应了俗话所说的“铁路警察，各管一段”，面临高流动性下的种种事态常常不能及时到位、处置和化解，甚至相互扯皮和掣肘，以致于出现“九龙治不了水”的局面。显然，这样的管理体制不可持续。

合肥高铁南站地区是合肥综合交通枢纽区，现有和将有高铁站、客运中心、机场候机厅、公交站、地铁站和各类商业服务店铺汇集于此，目前每日出发、到达和接送人流已超过10万人次。如何实现“环境整洁、秩序规范、交通顺畅、服务优良”的公众需求和管理目标，成为合肥高铁南站启用伊始便面临的问题。合肥市遵循深化城市管理体制改革的原则，在借鉴国内外先进经验的基础上，实行了综合管理新体制。这一新体制的基本架构和运作形式是：

（1）建立“市属区管”的功能片区综合管理委员会及其办公室，在市级层次成立由市、所在城区、铁路部门等组成的统筹协调机构，在站区层次设立综管委下属办公室负责具体的日常管理，站区综管办作为所在城区政府派出机构。这一体制旨在推动执法重心下移和执法事项属地化管理，把原属各 “条条”的多根线用一个“针眼”集束起来，变“条条”各自为政为属地整合一体，变多头分散管理为综合匹配治理。

（2）实行“四种力量”联合执法的新机制，南站综管办将治安、交警、城管、运管等部门整合为“编组执法、联合执法”，实行统一指挥、整体联动、部门协作、快速反应，从而使执法职能合理匹配、相互协同，大大提高了执法效能。

（3）实行“四位一体”综合管养的新机制，南站综管办将市政、环卫、绿化、物业整合为“四位一体”，采取市场运作方式，分设备类和设施类打包对外招标，确定中标单位的养护、应急、服务复合型功能；管护中心全面负责制定标准、监督、指导和考核，中标单位实行定人、定时、定点的精细化管护，从而实现了机制上建管衔接、管护上全面覆盖。

（4）建立寓服务于管理的工作规范和方式，围绕安全、秩序、方便、快捷、舒适、清洁等公众需求，明确所有执法、管护一线工作人员的服务标准和行为规范，通过合理设定岗位职责和有效奖惩机制，形成一岗多责、一人多能，实现有温度的服务与规范化的管理。通过完善站区设施、优化交通微循环、组织志愿者助旅服务、健全应急措施等一系列方法，使站区成为别具特色的“便民服务区”。合肥高铁南站区实行综合管理新体制一年多来，呈现出站区治理到位有力、内外环境整洁优美、人流物流井然有序、便民服务赢得口碑的良好成效，展示了合肥国际化都市文明、开放的崭新形象，并产生了广泛影响，已有俄罗斯、印尼等国家和上海、南京、杭州、黄山、芜湖等十余城市有关方面前来考察交流，表示要借鉴合肥高铁南站地区综合管理经验。

二、深化城市管理体制改革的几点启示

1、现代化城市文明的核心内涵在于城市管理，一个城市的文明程度取决于管理水平，正所谓“现代化城市不仅是建起来的，而且更是管出来的”。在快速城镇化进程中，重建设、轻管理必然导致虽然城市建筑和设施越来越先进、然而种种城市病也越来越加剧的现象，这显然是理念和行为上的误区。现代城市是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大型复合系统，具有经济密集、产业密集、基础设施密集、人口密集、环境密集、人流物流活跃等特征，为了保持城市正常运作和可持续发展，必须树立系统管理的理念。目前城市精细化管理已经成为普遍认知，但精细化管理并非指向细分碎片化，不是职能分工越细越好、管理幅度越小越好，恰恰相反，精细化管理的前提是系统管理，即是在系统管理统领下的精细管理，是在系统整体统筹下的精确而细致的管理。城市片区是城市的子系统，本身就具有复合性、集成性，这就决定了片区管理不能单一化、线性化，而必须是复合型、集成化。合肥高铁南站地区以功能片区综合管理体制改革，较为有效地克服了以往细分碎片化管理弊端，实现了复合型、集成化管理新体制机制，从而使城市功能区系统管理提升到一个崭新水平。

2、从城市管理内在规律及其要求考量，以“条条”为特征的科层制管理体制在城市基层一线很大程度是不适应的。科层制的“条条”从专业划分维度设置上下隶属的分工职能，适应行政层级和线性控制的管理性状。然而在基层一线，管理面对的常常是复合化的现场事务，难以分门别类分解和上交于各“条条”分别管理，尤其是面对大量必须临机现场处置的管理事务，不可能按“条条”层层请示汇报、协调反馈，否则现场管理人员只能难作为（扯皮）甚至不作为（推诿）。因此，基层的城市片区管理必须以系统管理的思维，将“条条”职能转化为“块面”，进行多职能整合集成，实施综合管理。这种客观要求如同基层医疗服务机构，处于最基层的社区医疗服务机构面对的是纷繁复杂的患者，在最初诊疗环节和常态服务环节最需要的不是专科医生，而是配置全科医生，其道理正在这里。合肥高铁南站地区综合管理将系统管理分为两大类模块：执法类与服务类，执法类实行“编组执法、联合执法”，服务类实行“四位一体”综合管养，这样便有效整合集成了相关执法和服务资源，保障了各种管理职能在一线现场能够及时到位和覆盖，从而避免了管理中的扯皮推诿现象，也消除了管理缺位无序的弊病。

3、管理学理论表明，管理必须遵循权责匹配原则，即是说担负一定的管理责任必需有相应的权力为保障。以往城市管理体制一定程度地存在“权在上，责在下”的现象，基层常常处于有责无权、压力山大的尴尬困境。要使基层有效担责，就必须给予基层相应权力，当下就是上级政府应“放权”给予基层，保障基层有事有责并且有权。合肥高铁南站地区综合管理实行的是一种扁平化体制，这一体制将执法重心下移和执法事项属地化管理：首先是“市属区管”，即由市高铁南站地区综合管理委员会总揽站区建设和管理，统筹市直相关部门和站区所在城区，形成上层协调统筹机制；其次在“区管”层次，将有关管理权力下放至具体承担一线管理责任的站区综合管理办公室，由站区综管办具体整合运作。这一新体制破解了功能区管理与行政区管理“两张皮”、建设与管理脱节、权责不匹配、资源配置调度不顺等一系列以往体制存在的痼疾，切实实现了管理重心下移、权责下放到位、运行机制顺畅的良性状态。

4、城市治理体系现代化是深化城市管理体制改革的目标，而要建立健全成熟和定型的新体制，需要着力探索治本型的长效管理体制、机制和方式。这就要求城市管理必须从运动式管理向制度化管理转变、从问题式管理向预防式管理转变。事实证明，仅靠运动式整治或检查难以达到治本的长效目的，相反只能提高管理者和被管理者玩猫捉老鼠的游戏技能，甚至使城市陷入运动管理的被动依赖综合症。问题式管理则是一种后果导向型管理，是典型的应付式短效管理。因此，构建科学有效的制度，完善治本型的长效方式，是城市管理服务创新的根本所在。应该说，合肥高铁南站地区综合管理是朝着治本型的长效制度建设而进行创新的，虽然是一个特殊功能区管理的改革探索，但其中蕴含的城市管理一般规律和体制改革方向路径具有典型性与示范性，值得在城市其他类型基层片区借鉴和复制。

（作者单位：安徽日报社、合肥高铁南站地区综管办）

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