铜陵户籍改革两年的突破和困局

11月15日， 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出炉，其中在“健全城乡发展一体化体制机制”中明确规定 “推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”、“加快户籍制度改革”。

至此，多年呼吁的户籍制度改革总方向终于明确。

事实上，早在两年前，铜陵市就在全省率先开始了户籍制度改革，废除暂住证、实行居住证管理，并取消了农业户口和非农业户口的区分，而外地人口只要和公司签订劳动合同，就可以申请成为居民，并在当地落户。此举标志着安徽省“二元”户籍制度改革“破冰”，开始实施城乡一体化户籍制度改革。

两年过去了，铜陵在户籍改革的探索道路上走的怎么样？

A 样本

居住证是荣誉更是肯定

2011年11月23日上午，铜陵市首批也是安徽省首批20张流动人口居住证发放到外地人员手中，这也意味着铜陵正式启动户籍制度改革。从此，拥有居住证的流动人口可以在医疗社保、公共服务等领域享受更多的同城市民待遇。

上海人张国华，铜陵苏果超市的总经理，作为商户代表，成为铜陵市第一张居住证的拥有者。

“我们苏果是2007年，铜陵市招商引资进来的，当时总部那边派了10多个人来铜陵。2011年的时候，铜陵实施户籍制度改革，我作为外来商户代表，领到了第一张居住证，编号是G0200000001。”张国华拿出自己的居住证，指着上面的号码自豪地表示，“当时还是安徽省政法委书记颁发给我的。”

因为家人仍在上海生活，目前也没有举家迁移铜陵的想法，张国华坦言：“居住证对我个人来说，更多是心理层面的。有了居住证就有归属感，我已经把铜陵市当成‘第二故乡\’。”

“也有实惠，比如说黄山景区，有时搞安徽人半价游，我拿居住证，人家也认，这种感觉很好。”张国华笑着说。

居住证让孩子上学更容易

一张居住证，能给你什么？在来自宜春的余建国心中，不仅仅是认可，更是孩子们的福音。

今年42岁的余建国，来铜陵打工已有9年，一直在铜陵市区做铝合金门窗生意。2011年11月23日，他拿到了铜陵市发放的第一批居住证，如今，他已全家搬到铜陵。

两年时间里，他充分感受这张小小的居住证给自己和家人带来的好处。

“2004年两个孩子刚过来，缴纳了600多元的借读费才上了学；女儿得了肾炎后，为了享受医保，每次都要回宜春看病……”余建国告诉市场星报记者，自从有了居住证，以前的很多烦恼一下子没了。如今，他的两个孩子，一个在铜陵10中读中学，一个还没上小学。

“我现在的邻居不少都是外来人口，有的就是为了让孩子接受更好的教育，从安徽其他城市到铜陵打工，申请成为居民。”余建国透露，2012年2月，他全家户口已迁至铜陵，并购买了门面房，成为一名真正的铜陵“市民”。

B 成效

租房即可落户门槛变低

钟和平，铜陵市城乡一体化工作办公室副主任。据其介绍，在铜陵户改的进程中，第一步就是将原有的 “二元户口体制”改为“一元户口体制”，户口不分农业和城镇，统称为居民。

“居民就是你居住在什么地方，就可以把户口落户在什么地方，哪怕租一个房子也可以把户口落下。成为居民之后就将社会保障进行并轨，就是原有的城镇居民和农村居民享受的保障和社会福利统一，包括养老、医疗等。”钟和平说。

外来流动人口的落户也比较简单，钟和平说，“外来流动人口有充分的自由权，买房、投资兴业、在企业工作都可以申请落户铜陵。如果外来人员不愿意落户，可以申请成为居民，同样可以享受铜陵市民所有的福利待遇。”

铜陵市公安机关提供的数据显示，自2011年7月，公安机关集中开展流动人口信息采录工作以来，铜陵市共采集录入流动人口83911人，其中，新增74864人，截至2013年12月，公安机关共办理流动人口《居住证》36157张。

多项配套方案惠及外来户

市场星报记者了解到，铜陵的户籍改革制度方案由一个整体方案和多项配套实施方案构成，其实包括教育、医疗、养老、就业、住房、民政、计生、土地、卫生等一系列政策。

“铜陵户籍制度改革，并不是单纯将农业户口和非农业户口的称谓取消，以往附加在户籍之上的社会福利和社会保障各个方面的政策，都将随之而更新。”钟和平告诉市场星报记者，过去城乡保障房只解决城镇居民，现在把农民也纳进来，民政救助这一块，以前只解决本地人，现在把外来人口也拉进来，还扩大了临时救助的种类和范围。

“铜陵去年解决了100多户外来人口的保障性住房，虽然量不多，但是已经走出了重要的一步。”钟和平表示。

C 探索

交通事故赔偿标准城乡统一？

近年来，交通事故的赔偿一直标准不一，受害者城市户口和农村户口的不同，农村居民与城镇居民赔偿标准间的差异很大，“同命不同价”现象备受关注。

既然铜陵都没有农业户口和非农民口之分了，也不存在农村居民和城镇居民的区别了，那能不能把交通事故的赔偿标准也拉平？

“我们也研究探讨过，但是发现缺乏可行性，因为交通事故赔偿标准是依照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，属于法律范畴，而铜陵户籍改革方案是地方法规，所以，在司法实践中，肯定还是要遵循法律。” 钟和平说。

农村土地可以流转？

采访中，市场星报记者获悉，为破除城乡二元结构，推进城乡一体化建设，铜陵还做了一件大事，在全省率先进行了农房确权发证。

2012年4月，铜陵推出了农村产权制度改革方案。

“我们称为‘1+8’方案，其实就是做三件事情，第一是确权发证，过去的房子没有房产证，现在全部发证；第二是放活经营权，有了证之后农民就可以流转，可以出租、转让；第三步是抵押融资，农民的产权可以抵押给银行进行融资。”钟和平解释。

“农民通过确权，可以拿手上的宅基地证，通过担保公司获得急需的贷款，扩大耕种面积，发展规模化农业；同时，这些证件还可以进入规范的平台流通，让更大的资本进入；农民的宅基地可以交易，但目前只限农民之间买卖。”

D 经验

需转型来提供就业岗位

市场星报记者了解到，铜陵户籍改革两年来，尽管有超3.6万外来人口领取了居住证，但铜陵市人口增加幅度并不大。

“2008年~2012年间，铜陵市人口小幅增长0.4%，变化不大。”钟和平分析表示，这主要是因为铜陵是典型的资源型城市，工业发达，产业结构相对单一，难以提供更多就业岗位。

铜陵市公安局的一份总结材料分析认为，户改两年来，流动人口主动申请办理居住证的不多，说明需求不多，或者说，现有居住证的含“金”量对流动人口的吸引力不大。

“人口达到100万”一直是铜陵的目标，不过钟和平称，原来把达标时间定在2020年，现在看来是要到2030年才能达到。

铜陵户改模式很难复制

虽然铜陵进行了较为彻底的户籍制度改革，但在钟和平看来，铜陵户改模式很多地方值得其他城市借鉴，但是很难被复制。

“这是因为推进户籍制度改革，需要两个要素，一个是城市综合承载能力，一个是充足的财政供给。我们有个测算，铜陵每接收一个新居民，财政就要掏七万多元。铜陵现在的流动人口8到10万人左右，如果都落户铜陵，也不是一笔小数目。”在钟和平看来，很多城市不愿意搞户籍制度改革，除了城市框架难以支撑之外，很重要的原因就是户改需要财政埋单。

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