浅谈我国土地资源可持续利用及发展对策

土地是人类赖以生存和发展的基础。土地资源是人类最基本的生产和生活资料,是一定区域空间内的气候、地貌、岩石、水文、土壤和动植物等自然要素与人类过去和现在的劳动成果相结合的一个自然生态——经济综合体,具有自然、经济和社会属性。合理的开发利用土地资源,对于我国经济的发展、可持续发展战略的实施起着至关重要的作用。目前,我国人口众多,人均土地占有量低,人地矛盾突出。另外,对土地资源的不合理开发利用,造成了土地的退化、水土流失、土地的闭置等问题。这不仅不利于土地功能的有效发挥,而且易破坏土地这个人类生存发展的支撑系统,在一定程度上威胁着我国的可持续发展。

自1992年联合国召开世界环发大会,可持续发展已成为世界各国共同的议题。世界各国达成共识,分别根据各自特点制定了相应的社会经济可持续发展战略。在生态环境质量日趋恶化的今天,资源的持续开发与利用受到国际社会的普遍重视,其中尤其突出的是土地资源的持续开发与利用问题。土地资源持续利用是人口、环境与社会经济协调发展的前提和条件。

在人口、资源、环境和发展的关系中,土地资源居于其他资源无法替代的核心地位。这种特殊作用主要通过土地资源的三大功能表现出来:生态系统生产功能、空间场所功能和景观功能。人们对土地的开发和利用就是对这些功能的开发和利用。人类利用土地满足自身需要,一方面是指利用土地创造财富,以满足人类生产和生活的需要；另一方面是指改善环境,以满足人类生存的需要。所以土地可持续利用包含了土地开发、利用、整治和保护的深刻内涵。开发是人类首先通过一定的技术措施将一定的土地资源投入使用,并将其改变成可使用状态；利用是指土地开发后,利用土地的特性来满足某种生产和生活的需要；整治是指土地利用过程中,为了更好地满足人类对土地某一方面的要求,克服原来土地特性中的某些缺陷,对土地进行改良,如配方施肥、平整土地和水利设施配套等；保护是指为了长期持续地利用土地,防止土地质量劣化而丧失某些特性所采取的某种综合措施,以保持土地的综合生产能力。因此,土地的开发、利用、整治和保护是土地可持续利用过程中彼此联系、相互依赖的四个方面,不可偏废,否则将破坏土地资源,打破生态平衡。如果这种破坏性作用长期积累,就会直接影响到地球上的生命支持系统,对人类自身构成严重威胁。因此,为了保护有限的土地资源,维护生态平衡,土地持续开发与利用成为自然资源研究的重要领域。

在我国的土地实际利用过程中存在着许多的问题,首当其冲的是城镇建设占地加剧。研究表明,城镇用地规模增长速度与城市常住人口增长速度之比即城镇用地系数1.12比较合理。然而我国1951年～1980年和1981年～1995年的城镇用地系数分别高达1.31和1.91。据对17个城市卫星监测数据,近十年来,城市城建区规模扩大都在60％以上,周边耕地蚕食半径不断延伸。其次,土地闲置浪费严重。据统计,1997年全国闲置非农用地面积达1164.67平方千米,其中国家建设闲置土地占79.13％,集体用地闲置18.06％,农村建房用地闲置占2.8％,而各类开发区闲置土地占35％。同时,土地利用结构不合理,土地利用效率和效益水平低。据统计,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26％,超过工业发达国家美国(7.3％)和香港地区(4.95％),而城市道路、广场、绿地等公共设施用地水平很低。目前,我国城镇建设用地中40％以上属于低效利用。在农业用地结构方面,土地资源集中投入粮食等种植业中,造成土地综合利用效益低。据测算,在我国现有耕地中,各类低产田合计0.36亿公顷,占耕地总面积的27％,单位面积立地产出率水平低。除此之外一个严峻的问题是生态环境恶化。由于工业生产上大量排放“三废”和农业生产上大量使用化肥、农药,造成土地生态环境不断恶化。全国现有耕地中59％缺磷,23％缺钾,14％磷钾俱缺,中低产田占到耕地总量的61.9%。

面对上述问题,为了保护有限的土地资源,维护生态平衡,制定相应的对策迫在眉睫,在我看来,下述都是相对可行并且必要的措施。

一是控制人口增长,缓解人地矛盾。在土地资源难以增加的情况下,控制人口增长是实现人地平衡的根本措施。为此,我们必须继续推行计划生育政策,严格执行二孩政策,尤其是做好农村地区的人口控制工作。

二是保护耕地,控制建设用地,包括加强耕地保护立法、划定耕地保护区、强化全民保护耕地的意识等。

三是加强农田基本建设,提高耕地生产力。通过农田水利建设、中低产田改造、促进农田装备的现代化等措施,兴建一批大型骨干调水灌溉工程,修复、更新和完善原有的水利设施,改造中低产田应用以提高耕地质量等级,并且继续推进农业机械化进程,大力推广适合于不同土地类型和经营方式的实用机械,加大管道系统和大棚温室等固定设施在农田装备中的比重。

四是优化土地利用结构,调整布局,不仅要调整城市建设用地的结构,也要清理乡镇企业用地。并且促进农业生产的区域专业化。

五是改革土地制度,加强土地管理,强化中央和地方政府对国有土地所有权的主体地位,改变长期以来农村集体土地所有权主体缺位现状,另一方面要确定土地使用权主体的合法地位,进一步细化土地使用权,建立两权分离原则下各产权主体明晰的权利关系。

六是加强领导,强化宣传,进一步促进土地资源可持续利用。首先,土地资源的可持续利用是一项综合性强、涉及全社会的系统工程,是一项政府行为,没有一个坚强的领导班子和有效的组织措施,是难以搞好的。因此,只有真正对土地资源可持续利用工作加强领导,才会引起全社会的关注与支持。其次,土地资源的可持续利用是国土资源管理的一项重要内容,是建设生态农业的根本措施。因此,必须加大宣传力度,使全社会充分认识到只有长期不断地坚持土地资源的可持续利用,才能解决人地矛盾,确保耕地总量不减少,才能有效防治水土流失,才能减轻水、旱、风、沙灾害,才能促进生态环境的改善,真正保持人类社会生存发展的物质基础——水土、植被资源,才能加速社会经济的发展。

(作者单位:昭平县国土资源局)

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