郓城PPP模式激发高质量发展新动能

在郓城,一个又一个PPP项目或落地或开工,推动公共服务领域的供给侧结构性改革发展跃上新台阶,这一灵活运用财政杠杆的改革模式,以“真金白银”让郓城人民收获更多幸福感。回望过去,成绩卓然,PPP改革带来的“郓城机遇”名不虚传,使郓城县成为区域高质量发展的样本。

近年来,郓城县抢抓国家新型城镇化综合试点等政策机遇,积极推进政府和社会资本合作,着力在思想上凝聚共识、在机制上大胆创新、在项目上精挑细选、在推介上不遗余力,将新旧动能转换和民生幸福工程作为PPP模式工作重点,做好项目落地和风险管控。仅用两年时间,PPP项目结出累累硕果。

截至目前,郓城县共有34个项目纳入财政部PPP项目库,投资总额273亿元,项目个数和投资额居全省前列；3个项目成功入选山东省第三批示范项目,南湖新区、彭湖湿地生态区两个项目纳入财政部第三批PPP示范项目,数量位居全省第一。其中,已落地项目14个,总投资131亿元。

2017年4月24日,国务院办公厅印发《国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》(国办发〔2017〕34号),对2016年落实推进供给侧结构性改革、适度扩大总需求、促进创新驱动发展、保障和改善民生等有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的26个省(区、市)、90个市(地、州、盟)、127个县(市、区)予以通报表扬,并采取相应措施予以激励支持。郓城因PPP项目工作突出,被评为全国推广政府和社会资本合作(PPP)模式成效明显、社会资本参与度较高的县,是全省唯一获得这一荣誉的县区。

惠及民生

共赢带来美好生活

转变政府职能、放宽市场准入、鼓励竞争创新、释放市场活力、激发新动能……这是PPP模式给郓城公共服务领域带来的发展机遇。这项改革,是一项公共服务供给市场化、社会化、综合性的改革,以着力提高公共服务的供给质量和效益,满足人民群众日益增长的美好生活需要。

栽下梧桐树,引得凤凰来。生态建设、环境保护、医疗卫生、交通运输、养老、市政、科技、教育、旅游……在郓城,公共服务领域的每一处,几乎都活跃着PPP模式的身影。

为夯实民生幸福,郓城县坚持以人民中心的发展理念,在PPP改革中深入基层调研,通过调查问卷、实地走访等多种方式了解群众需求,精选民生项目,优先采用PPP模式运作。投资额5.64亿元的圣元垃圾发电项目,投资额5.09亿元的城南水库项目,投资额5.41亿元的琦泉生物质发电项目已正式投产运营,经济、社会、生态效益初现。采购中的郓城县智慧环保——化粪池及窨井现场无害化处理建设项目及新策划的郓城县宋金河坝头段基础设施提升工程项目、龙台路项目等,将为方便郓城出行、保郓城一方蓝天碧水增姿添彩。一系列民生工程的实施,有效提升了政府服务职能,为人民群众提供更多更优质的公共产品和服务,让人民群众有更多获得感和幸福感。

郓城是国家新型城镇化首批试点县,也是国家深化县城基础设施投融资体制机制改革试点县。新型城镇化建设中,郓城积极运用PPP模式,进行道路建设、绿色交通、供水供气、污水处理等基础设施建设,成功实施了投资10.22亿元城区道路项目、投资9.14亿元经济开发区道路项目,累计投入近百亿元,有力地支撑了郓城的大开放、大投入、大建设、大发展,推动了郓城宜居宜业宜游城市建设。

借力全省全域旅游示范区试点契机,郓城县大力发展文化旅游,打造“水浒故里”目的地品牌。利用PPP模式,郓城县实施了南湖公园、彭湖湿地等旅游引擎项目。其中,郓城南湖新区PPP项目建设内容包括南湖公园、艺术馆、博物馆、大剧院、规划展览馆、文化广场、妇女儿童活动中心等,建成后将成为城市的新地标。彭湖湿地生态区PPP项目利用煤矿采空塌陷地,建设集湿地旅游、健康养老、农业观光于一体的综合旅游景区,建成后将成为郓城全域旅游的引擎项目。同样采用PPP模式的水浒故里旅游集散中心一期项目,将被打造为水浒旅游的精品入口,有力提升郓城旅游服务能力。

先行先试

政府如何“拥抱”社会资本

经过多年努力,郓城PPP改革取得了预期成果。目前,郓城已建立了“五位一体”制度体系,落地了一大批支持转型发展和民生保障项目。这项改革,促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革,推动了经济发展模式和产业业态的创新,在正确处理政府和市场关系、统筹政府和市场两个资源方面,进行了先行先试的探索。

政府如何“拥抱”社会资本?郓城县先行先试,及时转变观念,坚持把项目推介和落地作为推进市场化融资的核心工序,争取每一个项目都能寻找到适合的资本。

推进PPP模式,转变惯性思维是第一件事。去年以来,郓城县首先在转变思想观念、思维模式和建立推进机制上做足功课。为营造学习氛围,郓城县把PPP项目运作作为县乡两级干部的“必修课”,先后多次召开专题会议集中学习投融资和PPP知识,形成了人人知PPP、人人关注PPP、人人参与PPP的局面。一边请进来学,一边走出去看。郓城县委、县政府分管领导带队,组织财政、住建等部门负责同志和PPP办公室全体工作人员,先后赴上海和山东省宁阳、嘉祥等地考察取经300多人次,明晰了实现路径和主攻方向,避免了走弯路。

为及时公开信息,郓城县创建郓城PPP微信公众号,在县政府网站设立专栏,及时发布有关的政策信息。同时,利用中国招投标网、山东政府采购网、菏泽公共资源交易网,及时公布公开PPP项目的采购信息。

优选合作伙伴,是PPP项目运作成败的关键。郓城县严把资格预审和政府采购关,对预中标的社会资本方进行实地考察,优中选优,通过定性、定量评价择优选择了中电建路桥集团有限公司、龙建路桥股份有限公司、华北建设集团、重庆中科建设集团等国内知名企业,实现了充分竞争。

同时,针对社会资本方最关注的投资安全性、地方偿债能力问题,郓城县积极与有合作意向的社会资本方沟通,提供近几年详尽的财政收支状况、财政负债率、财政资金投向等数据,使社会资本方对该县状况能有全面认识,打消彼此顾虑,增进合作信心。

合理设置资格预审条件,才能打破民企参与PPP模式的藩篱。郓城县充分考虑民营资本参与项目的可能性,从项目现实需要出发,降门槛、去环节、减手续,充分激发民营资本参与热情。从历次推介会上对接情况来看,民营资本占比达70%以上,国企央企占比不到30%；14个落地项目中,国有企业作为中标社会资本方的4个,占全部社会资本方的28.57%；投资总额316680.99万元,占全部社会资本的24.79%。民营企业作为中标社会资本方的10个,占全部社会资本方的71.43%；投资总额961018.31万元,占全部社会资本的75.21%。这说明,郓城县PPP工作民营社会资本参与程度较高,较好实现了开展PPP工作的初衷,有力支持了民营资本参与PPP项目。

为做好全方位对外推介,郓城县先后在《浙江日报》《大众日报》《菏泽日报》发布PPP项目招商公告3期,吸引了近百家央企和大型企业、上市公司实地考察、对接洽谈；成功举办了两次PPP项目推介会,参与协办了菏泽市PPP高峰论坛,参加了6次外地推介会,截至目前,推介项目37个,总投资334亿元。

在强化跟踪服务方面,郓城县在每个PPP项目落地时均成立项目建设指挥部,由一名副县级领导挂帅,县委、县政府定期召开调度会,及时解决困难和问题,确保每个项目快速推进。

为推进PPP工作,郓城县还成立了由县长任组长的专门班子,编制了3年规划方案,列出时间表和路线图。郓城县还在菏泽市率先成立了政府和社会资本合作办公室,成立了PPP项目推进工作领导小组,发布了《郓城县人民政府办公室关于推进政府和社会资本合作模式的实施意见》,出台了4个方面加快投融资改革的配套文件和措施,牢牢抓住了工作主动权。

示范引领

PPP项目落地释放新动能

作为深化供给侧结构性改革的一部分,PPP模式正在推动郓城经济发展的质量提升和动力变革,以创新发挥财政资金的引导作用,调动市场社会资源,确保重点发展目标。同时,郓城作为受国家级表彰的县域,在抓好地区、行业、项目示范引领上发挥着积极作用。

郓城首个、菏泽首个、全省首个……一个个项目,示范了新模式,引领了新方向,释放了新动能。

2017年11月24日,郓城县现代高效农业产业园PPP项目举行签约仪式,标志着菏泽首个农业领域PPP项目正式落户郓城。该项目已成功纳入全国PPP项目库,并申报了全国第四批PPP示范项目。该项目建设地点位于郓城县郓州办事处、张营镇、随官屯镇,总占地面积1.2万亩,总投资12.5亿元。项目采用BOT模式运作,建设期2年,运营期25年。

据了解,该项目致力于打造全县现代农业示范区,通过推广新品种、新技术和新模式,以工业化理念推进种植、加工、交易市场、农技培训等新业态,加快推动全县农业由简单粗放向集约高效转变,对推进全县农业供给侧结构性改革,促进一二三产业深度融合发展具有重要意义。

一个个PPP项目,树立起郓城各行各业发展史上的里程碑,将加快供给侧结构性改革与新旧动能转换的步伐,为经济社会发展带来新思路、新路径、新典范。

那么,如何选定项目、运作项目?郓城坚持把PPP项目运作作为投融资改革的重中之重,精心组织,务求实效,在项目挑选、运作、确定利润点等方面都进行了细致探索。

为精挑细选优质项目,郓城县秉持“统领全局、打基础利长远、改变面貌、增强发展后劲”的基本原则,坚持“有所为、有所不为”,仅把改善民生的重大项目列入PPP年度或中期开发计划,让资金用在最急需的领域。同时,通过调查问卷、实地走访等多种途径充分了解社会需求,避免了闭门造车,整合推出的城区道路、南湖新区、开发区道路等12个优质好项目实现了“靓女先嫁”。

在项目运作中,从项目筛选到项目执行移交,郓城县按照五大步、十九小步的流程操作,确保每一个项目的科学性、规范性。同时,聘请国内知名PPP专家学者和咨询团队组建了“PPP实践推进中心”,作为开展PPP模式工作的领航者、指南针、好参谋、巧帮手,全方位、立体化、多角度为郓城县PPP工作出谋划策、立梁架柱,破解了项目找资金的困局,走出了资金找项目的新路子。

为合理确定项目利润均衡点,该县对纳入平台且通过审核的27个PPP项目,全部按照物有所值和财政承受能力论证要求,从资本金占比、融资成本、投资回报率等方面,合理确定项目利润均衡点,确保了项目的可行性、可操作性和财务可持续性。一方面,科学编制可研报告,把一些纯公益性项目策划成准公益性项目,以可行性缺口补助代替纯政府购买服务；让社会资本方提前参与项目前期设计,充分挖掘项目赢利点,实现合理经济效益最大化。另一方面,引入竞争机制,将无偿捐建公益性项目纳入采购文件,激励社会资本方履行社会责任,企业在建设项目的同时,顺带完成一些不需政府偿还的公益性投资。比如南湖项目,将规划为1万平方米的商业建筑并打造了1处星级宾馆,减少了政府的缺口补助,同时整个项目也带来了2000万元的无偿投资。

目前,郓城县所有签约项目资本回报率均低于7.5%,除第一个签约项目(郓城县职业中专项目)回报率为7.3%外,其余项目均在7%以下,最低达到5.6%,还款年限均在10年以上。这样,通过尽量降低每个项目政府支出责任,为更多的后续项目留出了空间。

可持续发展

规范与创新并重

PPP项目时间跨度大,涉及部门广,运营期间政府换届在所难免,如果不能制定出一套切实可行的配套制度,运营中难免出现各种问题,甚至将会导致PPP项目难以为继。

如何让PPP项目可持续发展?规范创新并重就是答案。只有把好关口,建好PPP配套制度,创新优化风险分配,严格规范物有所值评价和财政承受能力论证,才能有效化解管理风险。

近日,财政部相继出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等文件,逐步扎紧PPP规范运营的制度笼子。

为了贯彻学习好上级文件精神,郓城县迅速邀请相关专家组织全县干部学习领会文件精神,并聘请中介机构对目前PPP信息平台中的项目进行梳理,严格按照国家PPP相关要求完善平台内容。

为了规范项目运营,降低政府支出责任,郓城县相继出台了《郓城县政府和社会资本合作项目公司财务管理暂行办法(试行)》、《郓城县政府和社会资本合作项目公司差旅费管理办法(试行)》、《郓城县政府和社会资本合作项目公司车辆管理办法(试行)》、《郓城县政府和社会资本合作项目公司政府方委派人员管理办法(试行)》等一系列PPP配套管理办法,为项目规范运作奠定好制度基础。

为了高质量策划项目、高标准建设项目、高效率运营项目,对项目进行事前、事中、事后全生命周期无缝隙监控,并做好项目绩效考评工作,郓城县通过公开招标方式采购了一批可研报告编制、两评一案编制、法律服务、招标采购代理、跟踪审计和绩效考评等全过程的咨询服务机构。通过阳光运作,既提高了项目策划、建设、运营的质量和效率,又打消了社会资本方对政府采购、建设、运营过程中的不信任。

积极防范政府债务风险也是重中之重。郓城县通过完善制度、合同约束、监管运营、绩效评价、责任划分等几个方面多维发力,严把风险防控。尤其是PPP合同的设计,聘请在PPP领域权威的法律顾问,全程参与方案设计、采购、合同谈判、合同签署,政府和社会资本严格按合同办事,真正做到了防患于未然,为PPP项目的长期规范运营奠定了坚实基础。

通过PPP项目运作,郓城县干成了一批打基础、利长远的大事,办成了一批多年想办而办不成的要事。其中,已落地的14个PPP项目中,3个项目投产运营,3个项目基本完工,7个项目正在建设,1个即将开工。2018年,郓城县计划重点推进一批使用者付费项目,确保再落地项目4个,力争5个,年内吸引社会资本50亿元以上。

本版撰文:孔秀

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