一本蓝图绘到底 先行先试探经验 ——桂林市旅游用地改革试点成效初显

唐广生 李 强

据统计，自2012年国土资源部将桂林列为旅游产业用地改革试点城市以来，短短3年时间，该市共引进旅游项目160个。经实际调查，目前已营业项目10个，创造产值9076.4万元，实现税收2234.1万元，新增就业人数2000人，游客接待量共计81万人次。

在改革试点已经取得阶段性进展的今天，桂林以及景区百姓，开始初享旅游用地改革试点带来的红利。

改革试点 开创全国先河

进入冬季，天寒地冻，但阳朔县遇龙河畔矮山门村农妇夏春燕心里却很温暖。去年，她所在的村庄被规划作为旅游用地，游客日渐增多，精明的夏春燕便在家门口办起了农家乐，自己当起了小老板。

“旅游旺季时，仅住宿的收入每天就有1100元，相比前几年在广东打工，不仅钱挣得更多，而且归属感越来越强。”夏春燕感慨万千。

而在灵川县大圩镇，占地3000亩的逍遥湖景区内，随处可见古木参天、飞瀑流泉，景致美不胜收。开业1年多来，因其很好融入桂林自然历史景观等因素，声名鹊起，品牌渐响，中外游客纷至沓来。

无论是名气渐响的逍遥湖景区，还是收入颇丰的农家乐饭店，业主们心存感激的同时，对国土部门的智慧均赞赏有加：“执政为民，破解难题！”

他们口中的“难题”，也是全国所有旅游城市在发展中遇到的普遍问题。

前几年，掣肘于项目用地指标短缺、用地审批难等因素，桂林旅游业发展遇上瓶颈。如何破解旅游用地难题，已成为该市领导的一块心病。

2012年，柳暗花明。当年3月，桂林正式被国土资源部纳入旅游产业用地改革试点城市。

2013年6月18日，国土资源部正式批复桂林旅游产业用地改革试点总体方案，要求桂林在旅游产业用地规划管控制度、分类管理、农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益模式、旅游产业转型升级等方面进行先行先试，为全国发挥示范引领作用。

该方案也是全国5个试点城市中首个获批复的试点方案。

沐浴着政策春风，桂林市国土资源局勇挑责任，未有懈怠。为了更好地推动旅游产业用地改革，国土部门专家多地调研、实地考察，结合桂林市情，十易其稿，最终于2014年创造性地制定编写了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》(当地简称为“31条”)。

“31条”是桂林旅游产业用地改革试点工作的核心成果，共涉及旅游产业用地规划管控、分类管理、农民集体土地参与开发分享收益、旅游产业转型升级及保障措施等5个方面内容。

与此同时，桂林市政府组织国土、旅游等相关部门编制了《桂林市重点旅游片区发展规划》《桂林市城镇低效用地再开发利用暂行办法》《统筹推进重大旅游项目建设清单》和《农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》等多个配套政策，并初步摸清桂林市市区低效用地再开发总规模为979.4238公顷，共涉及63个地块，初步估算63个项目的低效改造预计能获得129.2亿元的土地收益和283.3亿元的经济收益。

自治区国土资源厅也给予大力支持，专项安排给桂林100公顷的旅游用地单列指标。桂林市将其分解到8县1区，带动了16个总用地面积3450公顷的旅游项目得以实施建设，拉动投资117亿元。

经自治区政府同意，目前桂林市旅游用地改革试点政策已在全区20个旅游名县创建县中推广运用。

政策落实 激发旅游活力

山水旅游是桂林最为宝贵的财富，也是桂林的一张名片。“世界水准、国际一流、国内领先”，一直是建设桂林国际旅游胜地的要求。

根据部署，桂林正努力使旅游业从单一的观光型逐步转为休闲度假综合型。随着旅游产业用地改革政策的落地，一大批项目如雨后春笋般冒出，建设休闲度假综合型城市也将成为可能。

“如果没有旅游用地改革的政策，不知道逍遥湖景区何时才能被开发出来。”桂林漓江逍遥湖旅游开发有限公司总经理周新华如是说。

据介绍，整个逍遥湖景区占地3000多亩，按照以往的传统政策，旅游项目用地不分类别，全部按照建设用地报批或者征地。“一来没那么多用地指标，二来改变用地性质，资金投入将会更多，根本无法开发。”

“31条”中有一条规定：旅游景区中未改变农用地、未利用地用途和功能，未固化地面，未破坏耕作层的生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续。

正因为有了这条新政，让原本不可能建成的漓江逍遥湖景区成功落户：2800多亩保留自然生态景观，仅有200亩用来建设停车场、酒店等设施。

政策同样惠及正在建设中的信和信智慧健康产业园。该产业园是桂林未来养老产业发展的龙头项目，并被国家旅游局列入2015年优选旅游项目名录。这个项目不仅面积大，而且还要占用大量的山体、水体，用地报批程序较为复杂。

该公司助理总裁黄小云说：“其中有80亩土地是农用地、水体，也就是鱼塘，按照分类管理的新政策，对企业而言节省了报批的时间，也降低了成本。”

得益于旅游用地改革试点政策的不断落实，尽管改革试点起步不久，但通过边实践、边探索、边完善，其成效初显、活力四射。

——蓝溪谷国家养生度假区、龙脊梯田景区等4个项目享受单列指标，利用农民集体土地进行旅游开发，农民通过林权流转、土地入股和租赁等方式参与旅游开发。

——万达文旅城等一批转型升级的重大项目，通过旅游产业用地改革试点政策解决了土地利用总体规划调整问题。

——逍遥湖、熊虎山庄等项目通过差别化用地，解决了建设用地指标紧缺的问题。

……

新近出笼的《桂林市旅游产业用地现状与需求分析报告》显示，旅游用地改革试点工作开展以来，全市共引进旅游项目160个。

景区农民 共享改革红利

据了解，此前，旅游开发形式上多为政府投入、政府管理，农民资源被占用、土地被征收，得到实惠不多，社会力量和广大农民参与旅游开发的积极性不高，也给旅游业的发展带来不利影响。

桂林市国土资源局相关人士介绍，“这项改革试点，其目的绝不仅仅是为了解决旅游产业用地难，而是要摸索一条既为山水增色，又要考虑生态保护和粮食安全，更要让景区农民共享改革红利的多赢之路。”

为了让更多景区农民受益于此，“31条”提出桂林旅游产业用地改革试点工作以农民“不失地、不失业、不失居”为原则，在符合相关规划和政策要求的前提下，鼓励农村集体经济组织将集体农用地、未利用地以作价入股、合作联营或者租赁等方式参与旅游开发。

以桂林蓝溪谷国家养生度假区为例，项目总投资8亿元，主要打造山地漂流、山地休闲度假、峡谷观光等旅游产品，项目用地范围约1万亩。根据“31条”，只需征收转用200亩土地，剩余9800亩山林土地，村民以集体土地占股5%入股，以流转形式给项目业主使用。业主在不改变土地权属、土地用途的前提下，将这些山林土地“变成”生态景观用地，村集体每年不但能获得5万元的租金收入，而且不少农民实现了家门口就业。 

而地处阳朔县遇龙河畔附近的矮山门村，更是受益匪浅。去年5月，矮门山村农家乐合作社正式挂牌成立，成为阳朔第一家旅游型的农民合作社。1年多来，合作社乡村旅游营业收入超过百万元，较往年同期增长30%以上。富裕起来的矮门山在集体土地上新建了集文化、体育为一体的村级公共活动场所，群众安居乐业，村容村貌焕然一新，前来游览消费的旅客络绎不绝。

像这样分享旅游用地改革红利的例子，如今在桂林比比皆是。灵川县天上海洋生态景区采取门票分成模式，每年从景区门票收入中提取10%作为村民分红；桂林漓江逍遥湖景区不仅改善了景区内村民的道路、饮水等基础设施，还解决了农民就近就业等问题，公司现有128名员工中，其中70%来自茯荔村。

走访已经盘活旅游产业用地的村庄，询问每一个农民朋友，大家都有一个共同的信念：相信未来的红利将更加丰厚。

桂林市国土资源局负责人表示，桂林将一本蓝图绘到底，切实落实旅游用地改革试点政策，大胆创新工作方法，先行先试为全国创出经验，让更多的群众享受旅游用地改革试点带来的红利。

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