行政滥诉行为规制的对策建议

随着我国经济发展和立案登记制改革的深入，行政诉权滥用现象正逐渐向着多发、高发态势发展,行政诉权滥用行为对我国社会、经济和司法领域的影响正逐步深化，在当前司法改革逐渐深化的大背景下，应当做好立案登记制改革与防范行政诉权滥用的衔接，制定切实有效的规制措施，实现司法改革和社会需求的良性互动。

一、行政滥诉行为的主要表现及成因

(一)行政滥诉表现形式

1.随意、仓促起诉。一些当事人在到法院立案提起行政诉讼前毫无准备，不按法律规定的形式要件要求提供诉状和材料，有的以没有诉讼能力为由要求口头起诉，有的甚至提出要法官帮忙写起诉状、收集证据等无理要求。我国行政诉讼法及相关司法解释虽有关于口头起诉、申请调查取证的规定，但是现代司法强调法官中立原则，程序上追求双方权利义务的平衡，当事人未尽自身可能做好诉前准备，而要求法官“大包大揽”，是一种任意扩大诉权保障范围的滥用诉权行为，不仅挤占了有限的司法资源，也间接影响其他当事人的立案效率。

2.借诉讼取代正常行政行为。立案登记制实施后，法院立案部门不再对案件进行实质审查，有些当事人即借此随意提起无法律依据的诉讼以实现某种个人利益。如有的当事人因一些非法财产通过行政机关不能办理，而想通过法院诉讼达到其变相确权的目的。

3.一事多诉、无理缠诉。一是针对同一行政行为或同一行政行为的不同环节程序，反复提起不同类型诉讼；二是对基于同一个诉讼目的，在案件裁判已经生效且没有发生新的事实和新的证据的情况下，仍通过变更诉讼请求、添加不相关被告等方式变相反复起诉，三是在穷极司法途径后，又基于同一纠纷和同一被告，反复提起行政诉讼。这些多诉、缠诉行为不仅造成了司法资源的浪费，也严重影响正常的法院工作秩序。

4.恶意诉讼。有的当事人并非为了维护自身的合法权益，而仅仅因为个人纠纷或出于对行政机关的不满，借行政诉讼提起针对行政机关或其工作人员的起诉。在立案登记制下立案法官仅对起诉状进行形式审查，一些当事人通过在诉状作虚假陈述恶意进入诉讼程序，使行政机关或其工作人员无辜成被告。

(二)行政滥诉行为多发的原因分析

1.诉讼成本低廉。目前，我国行政案件诉讼费按件收取，商标、专利、海事行政案件每件交纳100元，其他行政案件每件50元。由于诉讼成本低，提起行政诉讼也没有任何风险，使得当事人大多不再考虑解决纠纷的最佳途径，而一概诉至法院，将本来可以通过其他途径化解的行政纠纷扩大化，将不太尖锐的矛盾激化。

2.法律规制失范。党的十八届四中全会提出“加大对虚假诉讼、恶意诉讼的惩治力度”，然而现实中如何惩治，法律并没有具体规定，缺乏对滥用诉权的可操作的针对性规范，不能形成有效地威慑和警示作用，这也变相加剧了诉权滥用行为频出。

3.当事人诉讼的盲目性和投机性。很多人视法院为无所不能包揽一切的解纷机构，在其权益受到侵害后，并未进行认真分析和思考，无论该事项是否是行政诉讼的受理范围，“有理无理告一状”，先起诉再说。在向律师或法律工作者咨询过程中，一些律师及法律工作者受经济利益驱动，亦推波助澜煽动当事人肆意启动行政诉讼程序。

4.新闻媒体的误导传播。一些新闻媒体在传播立案登记制时，并未正确把握立案登记制的准确内涵，以至于误导了一些不了解的群众，以为实行立案登记制之后，立案的门槛就没有了。

二、规制行政滥诉行为的必要性

（一）行政诉权滥用行为与行政诉讼目的相悖

国家设立行政诉讼制度的目的，不仅仅为了保护公民、法人及其他组织的合法权益，也为了保障行政机关行政权的正确行使，确保社会秩序的和谐稳定。但行政诉权滥用行为，在一定程度上干扰了行政机关依法行使行政职权，使正常的社会秩序非正常化甚至会导致一定范围的失序与混乱，这显然与行政诉讼的目的相背离。

（二）行政诉权滥用行为与宪法规范相悖

立案登记制改革应当在宪法规范内运行，行政诉权的行使也必须在宪法规范内运行。立案登记制保障公民在受到行政权益侵害时能够及时、便利地获得司法救济，而非鼓励民众滥用行政诉权。立案登记制的实施，虽降低了立案门槛，但并不意味着无门槛，更不代表法院就此成为包罗万象解决一切社会纠纷的社会解纷机构。法院仍需立“应立之案”，理“应诉之诉”，只有那些法律规定“依法应当受理的案件”才能通过登记进入诉讼程序，对有悖法律规定的行政起诉，法院也应当不立、不理。

（三）行政滥诉行为具有现实危害性

一是亵渎司法的公正和权威，本应庄重严肃的诉讼，如果沦为行政诉权滥用者获取不正当利益的工具，会导致人们对法院司法的公正性和权威性产生质疑，影响司法公信力；二是损耗有限的司法资源，当前各级法院“案多人少”的矛盾十分突出，司法资源捉襟见肘，而行政诉权滥用者严重损耗了有限的司法资源，占用了其他当事人本应及时获得的司法救助和司法保护资源，使得真正需要救济的当事人得不到最及时的司法保护，一定程度上恶化了“起诉难”问题；三是扰乱正常的司法秩序。一些当事人滥用诉权的目的并非为维护自身的正当合法权益，而是为了借诉讼来获取不当利益，把正当的诉讼行为作为谋取私利或泄愤的工具，扰乱了正常的法律秩序，妨碍了行政诉讼功能的发挥。

三、立案登记制下对行政诉权滥用规制的建议

（一）建立行政滥诉行为界定标准及惩治制度

在行政滥诉行为认定标准上,建议从以下几个方面入手：

1.当事人反复、大量提起政府信息公开案件诉讼但无法提供说明该信息公开合理性的；

2.当事人提起的行政诉讼已经法院裁判并生效，当事人在无正当理由的情况下仍就同一行政诉求反复提起诉讼的；

3.当事人已与行政机关达成和解协议且该协议并未依法解除或撤销，当事人仍就该案争议反复向人民法院提起行政诉讼且不能说明正当理由的。

实施立案登记制以后，虽然法院仍可以进行必要的释明和指导，但起诉人应对其自身不正当起诉承担不利后果。对不正当滥用行政诉权者，在人民法院依法裁定不予立案、驳回起诉的同时，建议修改《诉讼费用交纳办法》，对于被裁定不予受理、驳回起诉的行政诉讼案件，不应再予以退还案件受理费。对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得立案登记的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款等制裁。

（二）严格立案登记前释明告知制度

制订统一制式的《不正当诉讼行为告知书》，对人民法院行政诉讼管辖种类、不予受理行政诉讼情形明文示之，载明行政诉权滥用的界定、危害、后果等，统一张贴、发放至前来立案登记的当事人、委托代理人手中，便于当事人了解行政诉讼案件的受理范围及行政诉权行使等事项，切实方便当事人诉讼，同时缓解立案法官解答、指导、释明工作的压力，提高立案效率。

（三）建立国家级司法诚信系统

目前我国已经基本实现上下三级法院之间的计算机联网，在信息共享、数据统筹、案件管理和决策分析等方面做到了数据互联，在此基础之上建议扩充数据库的信息内容，在法院审判管理系统中建立司法诚信系统。建立具有自动检索相同地区、相同当事人、相同诉讼、相同案由及相应的裁判文书功能的信息检索系统，对“缠诉”、“滥诉”及虚假诉讼当事人信息进行登记管理并内部曝光，具体操作类似于最高院对失信被执行人曝光台的操作模式，由立案庭对被曝光的当事人进行严格的立案审查，确保立案登记工作顺利开展。同时，国家级司法诚信系统的公示效力也可以对社会起到良好的警示作用。

（四）加强宣传和舆情应对工作

在切实保障当事人依法、便利地行使诉权的同时，应当培育公民的理性诉讼观，纠正“诉讼万能”观，引导社会公众依据纠纷的性质、解纷的成本收益及便利性等综合要素，来选择最为适宜的解纷途径，以促进司法资源的优化配置和最大化利用，切实发挥立案登记制司法保障和诉讼救济的实效性。通过加强与各大媒体的合作，调整宣传口径，采取灵活多样的宣传形式和途径，引导当事人合法行使诉权，积极回应关切，加强宣传引导，营造良好的舆论氛围，形成改革共识。

(作者系港北区人民法院立案庭审判员)

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