论基层人民法院法律文书送达的双轨制模式及优化

“送达难”是各基层法院无法回避的现实问题，如何优化现有模式下的送达流程？本文由此展开分析基层法院存在“送达难”问题的解决方法。

一、双轨制：基层人民法院法律文书送达模式的最优选择

（一）当前基层法院送达法律文书的主要模式

1.分散独立式

分散独立式是指，由案件承办法官及其所在的审判团队、审判庭室对其承办案件进行送达，既有利于承办法官实时掌握案件送达进程、了解案件情况，便于案件审理；更可以促进法官调动主观能动性，确保送达的效力和效率。法官自行送达会占据大量时间和精力，无法专注于审判本身。

2.集中团队式

集中团队式是指，在审判业务部门之外另成立负责送达的团队，案件立案之后将送达任务移交送达团队，由送达团队进行集中送达，通常是由司法辅助人员组成。集中团队模式，法官可以从送达事务性工作中解脱，专注审判工作的开展；同时专门送达团队可以整合分析受送达人信息，提高送达成功率。

（二）双轨制是最优选择

在案多人少以及人员编制短时间内难以实现大幅度扩充的实际情况下，两种模式并向而行，形成基层法院送达的双轨制模式，解决基层法院的“送达难”问题。

双轨制模式预期路径为：首先由送达任务发起人，即案件承办法官团队与受送达人电联约定送达方式和时间，如电联失败，则将该送达任务移交至送达任务执行人，即集中送达团队，并在线上标记前期送达信息，和设定预期送达成功时间节点。送达团队接受送达任务开展送达，对送达流程保持线上留痕，便于承办法官跟踪送达信息，若时间节点临期时仍未送达成功，送达团队应与承办法官再次进行对接。送达团队在穷尽其他送达手段均无法成功送达，在进入公告送达的流程前，尽早预判和及时退件。送达团队应建立起自有数据库，将已流转过的受送达人信息记录到系统内。

二、基层人民法院实行法律文书送达双轨制模式尚存在的问题

民事诉讼中的送达，法律规定送达方式包括：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、电子送达、公告送达。设想中尽管基层人民法院采用双轨制模式送达法律文书，并穷尽已有可能，实践中各地基层法院的“送达难”依然无法明显消除，尤体现为送达效率低下、重复送达率和迟延送达率较高这几方面。

1.送达效率低下

双轨制初衷是解决送达效率不高的问题，但实际双轨制因两轨并行，承办法官与送达团队间的信息互通、案情互达等方面较为薄弱的。一是送达环节的交接工作重复冗杂，若线上系统因为操作形成错误信息，来往确认更耗费时间、精力；二是双规制模式天然就是需要送达流程信息不断交换确认，这就比单一模式多了信息反馈环节；最后双规制模式需依靠送达人的经验预判，对其业务水平要求更高，但实际这几类司法辅助人员的审判经验有限，责任意识较薄弱，因此对送达突发情况的处理方式难以让受送达人信服。

2.重复送达率和迟延送达率较高

由于普遍的厌讼、惧讼心理，不少受送达人故意逃避、躲避送达以期逃避诉讼，因此法院送达工作就更被动，难以提高法律文书的送达效率和成功率。

（二）辅助制度以及配套设施的缺位

法律文书送达关系到多主体、多环节，且任何制度的实现都不可能是孤立的，双轨模式下的文书送达仍需其他制度辅助。仅就可以采用的其中几种送达方式来说：

在直接送达中，随着人员流动性的加大，当事人户籍所在地、常住地及其实际居住地常是分离的，实际居住地无法查清的情况时常发生，因此直接送达常难实现，送达一次成功率很低，需要外出多次调查，送达资源浪费现象较为严重。

在邮寄送达中，法院现已采用专递送达，送达成功率有所提高，但邮寄送达或流于形式，邮政专递人员的职业素养和专业能力与送达质效密切相关。根源在于，邮局与法院需要构建的衔接，目前无法律规章规制专递人员送达义务，专递人员缺乏法律责任感，因此邮寄送达的成功率并未达到预期。此外专递送达成本高，由此带来的送达成本迅速翻倍，法院邮递办公经费支出耗费较大。

在电子送达中，大部分基层人民法院仍不具备条件。从全国法院系统整体来说，已有部分地区先行试点电子送达，但实际效果与前期预想仍有差距。问题在于电子送达应有的相关辅助制度上对电子送达的操作方式、运行程序、具体途径并没有统一范本可供参照，其他基层法院难以跟随已有模式。另一方面因电信诈骗的恐惧心理，受送达人对电子送达存在误解，主动选择电子送达的比例极低。因此仍需各地法院对电子送达的可供推广模式继续探索。

三、基层人民法院实行法律文书送达双轨制模式的制度优化

（一）基层法院自主健全完善

1.管辖地区司法网络联通

法院参与各地社会综合治理工作，与当地司法体系的联系紧密。基层司法网络的构建以社区居委会、乡镇综治部门、村委会为代表，可为提高送达效率提供有效人力支撑。基层法院应充分借力基层组织优势，构建完善基层协助送达网络。根据规定通过邀请司法协理员提供受送达人信息，到场协助送达和督促受送达人签收法律文书等方式协助法院完成联络沟通和法律文书协助送达工作，提升送达的准确性。

2.送达地址确认书

送达地址确认书是送达地址确认制度的基础，人民法院应当在登记立案时要求当事人确认送达地址。这就首先确保了原告方送达成功率的提升，也有利于后续二审、执行程序工作。

3.繁简分流与文书送达的有益互助

繁简分流，就是根据案件的实际情况，实现繁案精审，简案快审。推进繁简分流机制改革是优化资源配置、缓解案多人少矛盾的有效手段。因此，基层法院要同步推进繁简分流，建立起繁案简案分流渠道，实现简事与繁事分流处置，将分流工作与送达双规制模式结合，简案集中速送，繁案分散送，使繁简分流成果惠及到送达环节，乃至审判活动全过程、审判工作全领域。

4.外包购买服务

类似于集中团队式送达，区别在于由法院购买团队服务，送达团队另与派遣公司签订合同。选任人员和派送任务分配分离，法院负责分配下达送达法律文书的任务。同时由于派遣送达团队与法院无直接的人事关系，法院建立合理有效的工作制度来考评工作结果。

（二）宏观制度辅助以及统一平台建设

1.电子送达统一平台

此前已有杭州互联网法院上线全国首个大数据电子送达平台，该平台通过自动检索受送达人电子地址、深度挖掘活跃使用电子地址、强制弹屏短信确保已阅读等创新方式提升电子送达率。

北京高院打造北京法院集约送达一体化平台，运用大数据手段收集已入库的受送达人的身份证、联系方式、住址、电子地址等有效送达信息，汇集成北京地区法院受送达人信息库，借助平台化模式的信息技术成果运转法律文书送达。此方式得到北京律协的合作承诺，在律师中推广使用。

2.现有政务商务平台数据对接

在司法领域，常出现当事人为逃避诉讼而故意隐匿地址、或者地址变更后未登记，社会人员流动性大送达地址不明确，也即无法查询受送达人正确的受诉送达地址。各地人民法院正在同时进行电子卷宗数字化工作，此工作中至今已收集整合了大量的当事人信息，建议依托这一平台，并加强与公安、税务、工商等部门单位协调联动，及时更正受送达人最新的身份信息、联系方式、实际居住地变迁情况，提升法律文书送达的质效。

在商务领域，已有浙江高院与阿里巴巴的合作模式先例。电子商务用户覆盖面广，其用户数据规模远超诉讼数据规模，同时阿里平台下拥有更直接、即时的受送达人常用电话和地址。浙江高院创新利用阿里平台的海量数据进行受送达人数据画像，基于商务数据留痕对受送达人身份信息、联系信息、消费数据、金融数据等进行分析，锁定受送达人常用电话和地址，提高送达率。

3.数据统计挖掘——建立受送达人信息库

前文提到北京与杭州地区经验共有的送达创新是基于建立案件信息的受送达人信息库，以地区做统筹，以受送达人姓名和身份证号码为坐标，构建起以受送达人活跃使用的地址、联系方式的数据网络。以案件为基础建立受送达人信息库，打破法院内部信息不平衡，消除同一受送达人在此院可送达、彼院无法送达，在此案可送达、彼案无法送达的尴尬。此方式以法院内部案件信息为源，信息源有效且可持续跟踪反馈，同时法院系统内部交流比外部对接更为顺畅，信息数据的挖掘的信息安全更有保障，比与商务平台合作的法律风险更低。

（作者系桂平市人民法院速裁团队法官助理，此文荣获2019年“法治贵港”征文三等奖。）

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