新时代农村社会治理的法治化研究

“乡政村治+村民自治”的治理模式是当前中国特色社会主义的农村政治模式。但在推进农村自治的法治化过程中，农村自治仍处在由压力型的传统模式向服务型的现代化法治化模式过渡的中间地带。因此，研究农村自治的法治化路径，推动农村自治的法治化进程，实现农村治理的现代化、法治化，对推动法治中国建设，具有重大意义。

一、历史沿革：基层权力真空的必然选择

村治，即“村级治理”或农村自治，其核心要义是村民自治。村民自治是指农村的广大农民群众通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的方式，直接实现民主自治的权利，依法办理农民自己的事情，创造农村幸福生活，实现自我治理、自我服务、自我教育、自我发展的一项基本的社会政治制度。从这一界定而言，村民自治中的村，范围就局限在农村（村庄）。

新中国建立以来，农村治理大体经历了土地革命、农业合作化和人民公社化三个阶段后，才发展到后来的村民自治阶段。村民自治这一政治制度在1980年初产生，它能够迅速发展起来，促进农村生产力的发展，究其根源在于当时基层权力真空后的必然选择，而其背后则有一定的法理基础。

二、法理基础：民主自由平等权利理念深入人心

（一）民主

我国是社会主义国家，民主理所应当是社会主义民主，其主体是人民，本质是一切权力属于人民。从农村社会发展来看，伴随着农村生产力的发展，尤其是家庭联产承包责任制的广泛实行，农村经济得到发展，农民生活水平得到改善，当物质需求已经不再是农民生活所追求的目标时，精神需求就得到发展，从而促进了农民民主意识、民主观念的不断提高。

（二）自由

在近代历史上，中国有一段半封建半殖民地的屈辱历史，在那段历史时期，自由对于人民来说只是一种虚无的东西，是一种理想。直到新中国成立后，广大劳动人民翻身做主，成为了国家的主人，才真正享受自由，感受到自由精神。

（三）平等

平等主要有两个层面的意思，一个层面，指同等的机会。另一个层面，指同等的权利。我国宪法明确规定，公民在法律面前一律平等。在我国传统社会中，平等理念是随着农村政治经济的改革和发展，才被逐步重视的问题。

（四）权利

从法治的角度来看，我国宪法规定国家尊重和保障人权，并规定了人民享有的基本权利。具体到农村治理的权利理念的理解，权利是农村民主自治的行动指南，广大农民群众自然地享有宪法和法律规定的各项基本权利。

三、现状分析：农村自治相关主体间的多重矛盾

（一）基本现状：四种典型的治理方式

1.通过国家基层权力的治理。在我国农村地区，村委会包括民主选举、民主决策、民主管理等农村各项工作主要都是在乡镇政府的行政权力的控制下推进的。

2.凭借个人能力的治理。自古以来，当前，我国农村实行民主自治，由村民自己选举村委会及村委会成员，但是村民最后选出来的村干部绝大多数都是在农村有突出成就或者较大影响的农村精英。

3.依托宗族（民族）势力的治理。以血亲为纽带的宗族（民族）势力在封建社会长期发展，在农村治理中发挥了一定的作用，并延续影响着后来农村治理的方式。根据调研走访，桂平市大洋镇某村5个屯，有林、龚、甘三个姓氏，村干部就以屯的宗族姓氏分配，每个屯的姓各占一个村干部名额。这种依靠人多势众的宗族（民族）势力优势左右村民选举，控制农村自治组织，管理农村事务，更偏向于宗族意愿。

4.混合黑恶势力的治理。在农村治理中，我国一些农村地区，常常有黑恶势力的治理，混合在农村精英、宗族（民族）势力中，具有隐蔽性和分散性的特点。在这种情况下，村民不能真正行使选举权，选举的结果也不能真实反映村民的愿望。

（二）矛盾叠加

1.农民自身民主自治意识的矛盾心态。一方面，对直接推荐候选人和直接投票选举表现得并不热情。有的村民对选举漠不关心，甚至抱着无所谓态度。但是，另一方面，对与自身利益密切相关的事情又相对积极。

2.国家行政权和村民自治权的双规并存。在当前乡政村治的格局中，一方面，国家将部分农村权力收归乡镇。另一方面，已成为利益主体的农民在自身发展与国家、集体的局部利益发生冲突时，可能会为了自身权益，表现出通过自主行动，自我管理并影响国家政策的愿望。

3.村干部与村民利益的冲突和融合。就融合而言，村干部和村民对行政控制的抵触和农村自治的愿望是一致的；从生产生活的实际利益来看，作为村民一员的村干部，村干部与村民是利害与共的；从村干部和村委会的职责来看，因为村干部和村委会由村民选举产生，受其监督，所以村干部和村委会必须维护村民利益，服务村民。而就冲突而言，一个方面是对不尽符合村民利益的乡镇指令和举措，村干部尽管不愿置身于农民的对立面，但是大部分情况下都会选择贯彻落实乡镇指令，而导致与村民产生显性或者隐性冲突。另一个方面是村干部个人利益与村民利益的冲突。

4.农村三驾马车并行的权力冲突。农村治理中主要有村党支部、村委会和村集体经济合作社三个行动组织，并称为农村的三驾马车。三驾马车在农村有限的范围内各自行使职权，发挥作用，难免会职能交叉、重复，甚至彼此矛盾。

5.国家法律政策的超前与滞后。在目前农村自治的制度设计中，只有贴近农民利益，考虑农民需求，立足农村实际条件，讲究可操作性的制度和法律才是实效的，有实施的积极性。而恰恰是对立足现实这一方面，国家政策和法律法规往往滞后于农民的现实需求。

四、法治路径：从模式选择到措施推进的立体完善

（一）模式选择

农村自治是国家社会治理的重要内容之一。按照当前法治建设推动主体的不同，农村自治的法治路径有三种模式：社会演进型、政府推进型、政府社会互动型。当前，以村民自治为核心的农村自治，就是一种典型的政府推进型法治发展模式。然而，经过一段时期的实践和发展，当前农村自治出现了忽略法治力量而依靠非法治力量来维持农村社会治理，推进农村社会运行的状况，导致了广大农村在村民自治方面凸显出多重矛盾。鉴于当前农村自治面临的实际问题，推进农村自治法治化进程必须综合运用政府推进型和社会演进型的优势，采取政府社会互动型模式促进农村自治的法治化进程。

（二）具体措施

1.加快立法，建立健全农村自治法律法规体系。其一，加快制定村民自治制度的配套法律。其二，健全村民自治相关法律规定。其三，加强农村自治法律文化的营造。

2.完善机制，促进农村自治法治化的顺利推进。其一，鼓励社会力量推动农村自治。其二，完善村民民主参与方式。其三，细化村委会工作流程和程序。其四，拓宽农村自治的监督渠道。

3.转变职能，提高乡镇政府依法行政水平。一方面，乡镇政府必须严格依法行政。必须依法明确乡镇政府的职能，将乡镇政府权力严格限制在依法制定的权力清单之内。另一方面，乡镇政府必须以服务为中心。

4.解放思想，不断提高农民民主意识和法治观念。其一，加强普法宣传教育。其二，加强农村民主建设。其三，加快农村法治文化建设。

（作者系经济学学士、法律硕士，中国法学会会员，贵港市法律人才库人选，广西行政法学研究会理事，现就职于桂平市人民检察院。此文荣获第十四届“西部法治论坛”三等奖。）

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