新预算法——搭建现代财政制度框架（上）

2014年8月31日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上预算法修正案草案高票通过。修改后的预算法已于今年1月1日起正式施行。

出台20年，终于完成首次修订的新《预算法》，体现了党的十八大和十八届三中全会精神，回应了社会关切。《预算法》是财税领域的“龙头法”，对于构建法治政府有着极为重要的意义，是全面落实依法治国的突破口。贯彻实施好新《预算法》，不仅是政府职责，更是人大职责所在。探索人大加强对财经工作的监督，保障经济社会健康发展，是人大工作永恒的课题。

新《预算法》的颁布实施，是我国全面深化改革和依法治国进程中的一件大事，学习贯彻新《预算法》，是地方各级人大及其常委会当前和今后一个时期一项重要任务。为充分认识学习贯彻新《预算法》的重要意义，正确理解和把握新《预算法》的内涵和实质，多措并举抓好新《预算法》的贯彻落实，本报记者近日就如何贯彻落实新《预算法》，把甘孜州人大预算审查监督工作提高到一个新的水平采访了州人大常委会预算工作委员会主任黄建军——

预算法是政府经济权力分配的主要依据，与公众生活息息相关。一部好的预算法，有利于建设一个公开透明的责任政府。

记者：新《预算法》出台有何重大意义？

黄建军：新《预算法》被称为新的“经济宪法”。法律从动议修改到2014年四审通过，长达十多年的时间，一直都受到社会各界的高度关注。新《预算法》修改涉及的面很广，我觉得它的重要意义主要体现在这样几点：

第一点是从法制的角度来看，在党的十八届四中全会全面推进依法治国的背景下，新《预算法》的正式实施是对中央提出的重大改革和决策必须做到于法有据的具体体现，这也是依法治国的基本要求，必须推动财政工作能够在法制的框架下有序进行。

第二点是从人大监督工作来看，这次《预算法》的修改是落实党的十八大和十八届三中、四中全会的要求，尤其是从党的十八大就提出了要支持和保障人民通过人民代表大会行使权力，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，并明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，完善了政府预算体系，体现了建立全口径预算的改革方向。这将更加有助于人大审查监督，是对我国民主政治的有力推进。

第三点是当前我国的经济发展已经进入了一个新常态，也可以说是处在了一个新起点上。就政府而言，新《预算法》可以规范预算行为，推动预算改革，完善预算管理。如果说得再具体一点，我觉得新《预算法》的实施，从政府的财政管理来讲，可以促进其自身管理更加科学化、规范化和法治化。

实行全口径预算管理，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出。

记者：这次修改预算法，在预算管理制度上有哪些突破？

黄建军：预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。这次修法坚持现代国家治理理念，从我国国情出发，并借鉴国外预算管理的有益经验，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力推进预算管理的科学化、民主化、法治化。

突出预算的完整性。新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，实行全口径预算管理，这是建立现代财政制度的基本前提。过去老预算法涉及的，基本上是公共财政预算的内容。新预算法明确预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规定，使四本预算成为有机衔接的整体。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

增强预算的约束力。新预算法明确规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是落实党的十八届三中全会决定的要求，也是财政预算管理的重大制度创新。由于新预算法对于收入管理更强调依法征收、应收尽收，减弱了人为调控可能性，而支出预算变得更加硬化、刚性，那么全年收入实际完成数与年初预算数存在差异，就需要处理好预算的超收或短收问题，进一步健全跨年度预算平衡机制。对此，新预算法规定，各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具。也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，也应当补充预算稳定调节基金。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。

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