续写农村改革发展新篇章 ——对十八届三中全会关于农村改革发展几个重大问题的认识 陈怀远

党的十八届三中全会是继十一届三中全会以来关于全面深化改革的又一次十分重要的会议。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在关于深化农村改革方面，提出了许多重大理论创新和政策突破。这些重大论断和政策突破，必将对我国农村进一步改革发展产生重大而深远的影响。

一是关于建立新型工农城乡关系。我国长期以来形成的城乡二元体制结构，已造成城乡关系严重失衡。公共资源配置和基本公共服务等主要向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后，致使农业基础仍然薄弱、农村发展仍然落后、农民增收仍然困难，城乡发展差距不断拉大。从根本上讲，这种以城乡分割为特征的二元体制结构不破除，城乡发展一体化就实现不了。因此，《决定》提出，必须健全体制机制，大力破除城乡二元结构，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现城乡发展一体化。

二是关于构建新型农业经营体系。《决定》提出，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展的农业经营方式创新，是对农村基本经营制度的丰富和发展，符合城镇化和现代农业发展的客观需要。通过农业经营方式创新，推动农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平的提高，使农业经营方式更加丰富、更加具有竞争力，使农村基本经营制度更加充满活力。同时，创新农业经营方式，能有效推动农民土地承包经营权分权设置，即由所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展，这有利于进一步完善农村土地权能和权益关系，优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布，更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好盘活土地经营权，推动农地资源有效配置和现代农业发展。

三是关于赋予农民承包经营权更多权能。《决定》赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，这是一个重大政策突破。

按我国现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是，由于《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能，就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。这就可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题，使农业农村发展获得有效金融支持，为农业现代化发展提供强大动力。

四是关于发展多种形式规模经营。《决定》提出，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这为农村土地流转提出了明确方向和要求。

首先，随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移，农业生产人员老龄化、后继乏人问题日益严重，培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式，承包经营权向这些经营主体流转，有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。其次，30多年的改革发展，农村生产力水平有了极大提高，原有的小规模分散经营难以适应农村生产力和农业现代化需要。所以，承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，是推动农业实现规模经营的根本途径，有利于推动我国现代农业发展。第三，小规模分散经营情况下，农民为了增加收入，农业兼业化、副业化现象相当普遍，难以形成有市场竞争力和经营吸引力的产业。承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，通过实现规模经营增加农民收入，有利于提高农业盈利能力和市场竞争力。

五是关于鼓励农村发展合作经济。《决定》提出，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这不仅为农村发展合作经济指明了方向和要求，同时也为支持农村发展合作经济提出了具体政策措施。

现行体制下的千家万户小规模分散经营与千变万化的大市场矛盾，是我国农业发展面临的突出问题，发展合作经济是解决这一矛盾和问题的有效途径。合作经济可以实现分散生产与市场的有效对接，大大提高农户的市场谈判能力和竞争能力。目前，一家一户的家庭经营仍然是我国农业农村经营方式的主体，必须通过大力发展多种形式的合作经济，提高农业农村生产力水平，增强农业农村经济的整体素质和竞争力。

六是关于赋予农民更多财产权利。《决定》提出，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，……探索农民增加财产性收入渠道。”这是维护农民合法权益、推进城乡发展一体化在理念上的重大突破。

现行条件下，农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农户财富的生成、积累和增长，制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农民同城镇居民在经济权利上的平等，制约城乡一体化发展。赋予农民更多财产权利，就是要保障农民依法享有平等的财产权利，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这是我国现代化必须解决的重大问题，是实现城乡居民在权利上平等的必然要求。

七是关于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。《决定》提出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”这是健全城乡发展一体化体制机制，形成新型工农城乡关系的基本要求和重要举措。为此，一要维护农民生产要素权益。要求做到“三个保障”，即保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。二要健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。要求要进一步从资金投入、价格支持、基础设施建设等方面，完善政策机制，加大支持保护力度，形成支持保护农业的长效机制。要充分发挥农业补贴对提高农业特别是粮食生产能力的促进作用，让农业补贴真正发挥支持粮食生产的作用。三要鼓励社会资本投向农村建设，积极支持农村发展。四要推进城乡基本公共服务均等化，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，努力缩小城乡发展差距。

八是关于推进农业转移人口市民化。《决定》提出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”这是我国新型城镇化建设的重大任务，是实现现代化必须解决的重大问题。

推进农业转移人口市民化，必须建立完善相应体制机制。一要加快户籍制度改革。逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，让农业转移人口在城镇能够进得来、住得下、融得进。二要稳步扩大城镇基本公共服务覆盖面，把进城落户的农村人口完全纳入城镇住房和社会保障体系。三要建立完善农业转移人口市民化成本分担机制。中央及省级财政要加大对推进农业转移人口市民化的资金投入，增强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力。 （作者单位：中共滁州市委党校）

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