东营市积极探索 PPP 项目跟踪审计维护公共资金安全

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

今年，东营市铁路、港口、市政公用设施等大型基础设施项目大规模采用政府和社会资本合作的PPP模式进行建设，项目总投资达200多亿元。PPP项目建设能够充分利用财政资金杠杆效应，吸引社会资本，拓宽政府投资来源渠道，推动项目专业化管理。但项目实施过程中也出现了建设标准不确定、设计要求不具体、工程量清单不细致等情况，对跟踪审计工作造成诸多问题和困难。为确保工程投资得到有效控制，维护公共财政资金安全，市审计局以跟踪审计工作的程序化、书面化、时效性为着力点，积极探索创新跟踪审计方法，完善PPP项目审计模式。

明晰权责 抓住关键应对PPP新模式挑战

针对PPP项目多维复杂的结构关系，在摸清项目合同体系、经济技术指标、风险分配基本框架、项目运作方式等情况的基础上，审计人员以PPP项目框架协议为基础，探索跟踪审计新思路。注重从审计内容、审计重点、审计方法上实现新的转移和突破，明确界定主管单位、项目公司、施工单位、监理单位、设计单位权力义务，理顺跟踪审计对接程序，做好与相关单位协调、沟通，并就施工现场变更事项、材料价格确认等诸多影响项目投资的因素进行现场核实鉴证。

确定各单位权责后，市审计局针对各项目特点主动对接主管单位、项目公司，及时列出清单，归集项目立项、可研报告、施工图纸、设计概算、PPP项目框架协议、招投标文件、施工图预算、合同等资料，实时了解项目推进情况。抓住源头，督促PPP项目合作公司按照现代企业制度完善董事会、监事会对项目建设的管理职责，加强内部控制，有针对性地建立符合地方政府法规政策要求的切实可行的项目管理规章制度，规范建设管理行为。要求公司董事会、监事会及各级管理人员切实履行职责，按照跟踪审计会同监理等单位鉴证确认的工程施工进度产值、变更签证、材料价格等进行工程造价控制，对建设资金支付加强管理。推动监理单位与跟踪审计联合工作机制，要求监理单位在工程计量支付、变更、签证、材料设备询价、隐蔽工程验收配合跟踪审计组现场鉴证，帮助审计组收集相关工程资料，督促其完善监理例会，提报监理周报。

通过深入现场审计调查，市审计局探索确定了跟踪审计的关键点——— 一是对PPP框架协议中模糊的、有伸缩余地的合同条款，发挥跟踪审计专业优势，进行细致入微的研究，帮助主管单位、项目公司合理约定工程认价依据，明确材料基准价和实际材料价格的确认方式，确定主要材料价格调整执行的价格文件及材料调差的范围、调差风险幅度以及人工费和机械费调整办法。二是准确掌握时间节点完成工程量，确定主要材料价格调整的时间节点、以项目完工进度为依据，及时核定需要进行价格调整的工程量。三是严格控制工程进度款拨付流程。由主管单位、投资方、监理、审计组共同审核项目完工情况，根据施工进度核算当期施工完成的真实产值，合理控制工程款拨付比例，节省资金利息成本。

创新管理 科学组织确保审计动态化、严谨性

复杂的事情智慧化，市审计局注重在项目管理上注入大数据智慧，利用信息化手段，借助政府投资项目管理平台，实现PPP项目跟踪审计动态化、信息化、时效性监督管理。具体做到，及时上传影像、数据、信息等跟踪审计资料，全程留痕，责任可追溯；实现项目审计资料电子档案化管理；建立审计项目管理微信群，方便项目单位及时进行业务沟通、讨论，统一审计尺度。借力大数据分析、智慧审计，有力提高审计效率。

PPP项目体量大、周期长，为满足审计需要，市审计局在引进社会审计资源的同时，不断提升跟踪审计公信力。以审计机关人员为主、混合编组的形式，市审计局从中介机构和专家库中选取涵盖工程、财务专业，业绩满足PPP项目建设需要的专业中介及行业内专业人士充实到审计组中，每个标段配备造价咨询人员不少于3人，其中国家注册造价工程师不少于2人，加强对审计工作的动态管理。一方面对外聘中介和人员给予充分的指导、监督，对人员到岗到位、审计方式、审计要点、重点及跟踪审计要领和技巧都做出具体要求，弥补审计力量不足。另一方面能够拓展审计组专业知识面，发挥外聘专家专业特长，对定额采用、材料询价、计量支付等重大争议问题，集体讨论会商，科学认定，确保审计质量，有力提升审计公信力。

认定每一分钱的工程投资都要有资料依据，未经书面鉴证的工程量不得计入最终工程结算……细节决定成败，为规范书面工作流程，确保审计严谨细致，审计过程中，工作人员注重规范工程计量支付、变更签证、隐蔽工程、价格签认等造价认定程序，统一往来表格样式，全过程书面往来，严格送达回执制度。实现重大审计事项决策要形成审计会议记录，且审计组对被审计单位提出工程造价审计建议意见要及时出具书面跟踪审计意见单，取得送达回证，要求书面回复。与此同时，市审计局要求对工程量认定、项目资料归集进行限时控制，对于隐蔽工程、变更签证、人材机价格确认、进度款支付要控制时间节点限时办理办理，最迟当月完成，未在规定时限认定的工程量不计入工程投资。

PPP模式是一种新的政府投资模式，市审计局推进跟踪审计的做法，多次得到市领导的肯定和批示，并成功帮助项目单位理顺了工程造价认定的程序，确保东营市PPP项目顺利实施。

审计实例———跟踪审计东营港疏港铁路PPP项目

东营港疏港铁路PPP项目是东营市深化铁路投资体制改革，加快铁路建设的重大举措，项目线路全长124 . 384公里，总投资62亿元，是山东省最大的地方铁路建设项目，也是东营市目前已开工建设的最大单体项目。市委市政府高度重视东营港疏港铁路PPP项目、市政府主要领导多次就该项目跟踪审计工作对市审计局做出重要批示。根据市政府安排市审计局派驻项目审计组20余名审计人员已全面赶赴施工现场一线，将对项目资金筹集、分配、管理和使用情况，项目合同管理、工程量清单、变更签证、设备材料采购、进度款拨付、工程结算、竣工决算以及工程建设管理和工程建设效果等实施全面跟踪审计。市审计局要求所有审计人员要注重跟踪审计工作的程序化、书面化、时效性，影像、数据、信息等跟踪审计资料要及时上传政府投资项目审计管理平台；要依法审计，确保审计质量，严格按照《政府投资项目跟踪审计规程》和审计实施方案要求，以全面提高审计质量为前提，强化精品意识，认真扎实地做好审计实施工作；要严格遵守审计“八不准”规定和有关廉政规定，牢固树立“依法、程序、文明、质量”的审计理念，认真遵守有关保密规定和保密纪律，维护审计人员良好形象。

跟踪审计东营港区进港航道及导堤工程

东营港区进港航道及导堤项目是东营市为适应东营港口吞吐量增长和船舶大型化发展的需要，满足腹地经济发展和港口运输生产形势的需求而实施的一项重点工程。项目按照满足10万吨级原油船单线乘潮通航、兼顾12-30万吨级油船减载单线乘潮通航设计，开挖航道15 . 3千米，建设防波挡沙堤约13千米，概算投资23 . 6亿元，是东营港目前开工建设的最大单体项目，采用PPP模式建设，项目建设周期长、施工环境复杂。为此市审计局确定对项目资金筹集、分配、管理和使用、合同管理、工程量清单、变更签证、设备材料采购、进度款拨付、工程结算、竣工决算以及工程建设管理和工程建设效果实施全面跟踪审计，要求审计人员注重跟踪审计工作的程序化、书面化、时效性，切实严格工作纪律，保证人员到岗，工作到位。特别强调跟踪审计数据和影像资料及时上传，以政府投资项目审计管理平台为依托，依法文明高效审计，全面提高审计质量，强化精品意识，认真扎实地做好审计实施工作。 （记者 刘冬辉 通讯员 勾春燕 任思彬）

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