严把诉前程序，探索机制创新,东营检察：筑牢绿水青山法治防线

2017年7月以来，检察机关被正式以立法形式授权开展公益诉讼，东营市检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，针对损害国家利益、社会公共利益和人民群众切身利益的违法行为，展开全面高效监督，有效维护了公共利益。共办理公益诉前程序案件57件，5家违法企业得到查处，直接挽回经济损失390 万余元，为美丽幸福新东营建设提供了有力司法保障。

两个“首起”，奠定公益诉讼根基

2015年10 月，广饶县检察院接到群众举报，反映广饶县域内的淄河河道偷土卖土问题严重。接到举报线索后，县检察院联合相关部门对此展开了实地调查。

广饶县检察院民事行政检察科负责人介绍，淄河是流经广饶县域的一条重要河流，目前主要承担上游太和水库放水行洪任务。经查，自2013年10 月以来，一些不法分子违规在淄河河道及河道两侧非法采土，共计82 万余方。对于违法采土、破坏河道的行为，广饶县水利局虽多次调查处理，但该行为并未得到有效制止。

2015年11月30日，广饶县检察院向广饶县水利局发出诉前检察建议，督促其对淄河河道内非法采土、破坏河道的行为，依法履行监管职责。随后，广饶县水利局成立淄河河道非法采土专项整治活动领导小组，开展了“河湖专项整治”活动，严厉打击了淄河河道内非法采土、破坏河道的行为。

据了解，该案是广饶县检察院依职权启动的首起诉前程序案件，该案有效保护了生态环境资源，取得了较好的法律效果和社会效果，对推进公益诉讼工作提供了有力的借鉴。

据介绍，该案是典型的行政公益诉讼，也是相关案件数量最多的一类公益诉讼之一。 行政公益诉讼有严格的诉前程序，也给相关行政机关“ 纠错的机会”。 检察机关提起行政公益诉讼之前，先向有关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。在检察建议要求的期限内，行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关再提起行政公益诉讼。

“检察机关提起行政公益诉讼是保护公益的手段而非目的，所以说以检察建议作为前置手段，提高了监督效率，节约了司法资源，是对检察机关监督职能的精细化。”东营市检察院民事行政检察处负责人介绍，自2017年7月以来，市检察院共办理公益诉前程序案件57件。

与此同时，在公益诉讼案件推进中，河口区检察院办理了全市首起刑事附带民事公益诉讼案。刘某某、李某某等污染环境案于2018年1月由当地公安机关移送河口区检察院审查。在接到案件后，河口区检察院立即成立专门办案组，详细分析案情，到相关部门调取核实证据，并实地查看污染现场，从更好保护和修复环境的角度调取并固定了大量证据。 自办案以来，河口区检察院高度重视这起影响重大的环境污染案，依法向河口区人民法院提起了刑事附带民事公益诉讼，目前该案拟于近日开庭审理。

创新模式，提高办案质效

虽然公益诉讼开启了“破冰之旅”，并取得了一定成效，但在推进过程中并不是一帆风顺。东营地区开展公益诉讼就面临着人员不足、线索难挖等问题。

据了解，与传统的民事行政诉讼监督案件主要以书面审查为主不同，公益诉讼案件中，办案人员要进行大量调查核实、参与庭审等工作，对民事行政检察队伍的素质提出了新的要求。面对人力不足的难题，东营市检察院探索建立公益诉讼案件“ 1+1+2的检察官+法警”办案模式。“ 1+1+2”基本模式即由1名员额检察官、1名检察辅助人员和 2名司法警察组成办案组进行调查取证。“ 1+1”辅助模式是在调取对证据形式要件要求较低的书证等证据时，司法警察通过检察长授权，与1名员额检察官或检察辅助人员，共同依法调取。

通过这两类办案模式，将检察官从繁重的程序性调查取证中解脱出来，把更多精力放在案情分析、难点突破上。同时，通过检察官与司法警察配合监督，确保检察监督权正确行使，提高办案的法律效果和社会效果。目前，该模式已参与重大公益诉讼案件调查取证19案32次。

在人员问题解决的同时，东营市检察院从增强检察监督主动性出发，将监督关口前移，探索实践出“派驻+巡回”行政执法检察监督新模式，在市县两级政府全面派驻行政执法监督局检察室，对市直、县直行政执法部门联合开展巡回监督；派驻乡镇检察室对所有乡镇站所行政执法行为进行巡回检察。市检察院还规范起定点派驻监督机制、靶向巡回监督机制、专项治理监督机制、全面联动监督机制等四项监督机制。

新机制创建以来，在环保、食药安等领域，东营市检察院等机关部门统一部署开展专项监督3次，发现线索69件；办理行政执法监督案件56件，其中，公益诉讼前置程序27件。

“目前东营市的公益诉讼正处于起步阶段，我们还将做实检察监督，强化力量配备，严格诉前程序，规范起诉环节，推进公益诉讼进一步发展，促进公益损害问题及时有效解决，充分发挥检察职能，推进国家治理体系和治理能力现代化进步。”东营市检察院民事行政检察处负责人说。

周道洋  高珊

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