另辟蹊径 ——广汉市基层人大代表履职的创新实践

人大代表小组在工作室与群众交流。（图片由广汉市人大常委会提供）

提要：党的十八大报告提出，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。广汉市建立人大代表联系群众服务平台的实践，由一个镇发轫，尔后在该市全域推行，前后历时约两年，如今机制已趋成型，一些已然“尝到甜头”的镇乡仍在积极探索完善。德阳市人大常委会主任刘守培评价说：广汉市创新推行代表小组工作室接访、约谈机制，既增进了代表同选民的联系，又增进了代表同党委、政府与群众的联系，是人代会闭会期间代表履职尽责的有效途径。

广汉模式，已经引起国家和省市人大以及专家学者的重视。刘守培表示，待总结完善之后，将在德阳全市推广。

一种新型沟通关系：第三方力量构成民意集散地

广汉市向阳镇政府办公区，临街的一间门面，是向阳镇人大主席团人大代表小组工作室所在地。每周五，便有一个两到三人组成的县（市）乡人大代表小组在这里轮值，接待群众来访和收集意见建议。办公室，只相当于一个窗口，其背后包含了一整套工作机制。

向阳1980年在全国率先撤社换乡，从此被冠以“中国农村改革第一乡”的美誉，这壮举也赋予了向阳人“敢为天下先”的传统和气质。镇党委书记、镇人大主席周立向记者坦言，34年后的这一次大胆探索，初时是基于维稳的需求。

向阳镇毗邻广汉市区城乡接合部，户籍人口4万多，而流动人口就有2万多，随着经济的快速发展，社会矛盾明显增多。在建立工作室之前，他们在寻找一种力量，以“第三方”的身份嵌入政府和群众之间，其作用相当于构建一条缓冲带，帮助双方避免信任不足、沟通不畅而产生不必要的矛盾。

人大代表、党代表和老干部等有威望的人士被纳入视线，但这样的临时性松散团体，作用发挥有限。运行中有人大代表提出：零散不如集中，临时不如制度，向规范化、长效化转型，或许能发挥更大作用。

围绕“人大代表”这一具有法律地位的群体，一种新型的联系机制在向阳镇萌芽。

2012年6月12日，向阳镇人大主席团发布《关于建立人大代表联系群众服务平台的实施意见（试行）》，提出“建立镇人大主席团人大代表（小组）工作室，设立各选区代表活动室，公布代表的姓名、相片、联系电话等，设置意见箱，方便群众监督、联系和反映情况”。

2013年3月25日，在试运行了大半年之后，工作室挂牌，标志着该镇“人大代表联系群众服务平台”正式启动。一年后，比照“向阳模式”，广汉全市18个镇乡的人大代表小组工作室先后挂牌亮相。

广汉市人大常委会秘书长凌松柏解释，人大代表的中间作用，把“基层群众←→行政权力部门”这种直接的一对一的关系，转化成了“基层群众←→代表小组工作室←→人大代表←→行政权力部门”的新型关系。“而且这种作用是双向的，就好比水库的调蓄和兴利功能，嵌入人大代表这个环节，将各种能量和资源收集、聚合，尔后再分流。”

通过人大代表接待群众、反映心声、调查研究并向有关部门提出建议，一些群众意见或社会纠纷得到及时处置：

向阳镇根据工作室反映的群众诉求，规划建设了幸福公园，为附近居民健身锻炼提供了场所；北外乡群众通过人大工作室向镇政府提交了桅杆社区电力线路改造、新源村文化活动场所绿化、新源村16社林盘院落整治等10余条事关民生的建议，均已得到解决；高坪镇、西外乡等乡镇通过人大代表接访群众，化解矛盾，成功处置了土地征用拆迁历史遗留问题。

人大代表的重要职能是群众与党委政府之间沟通的桥梁和纽带，而以小组工作室这种形式出现，更加主动、平等、直接、开放。“很管用。”周立说。

一种民主法治建设实践：工作常态化激活人大代表能量

今年5月的一个周五，县（市）镇两级人大代表杨怀东和他所属的代表小组在工作室轮值，一位学生家长来反映说：娃娃学校缺点文体用品和设施。杨怀东按规矩为这次接待建立了台账。之后，杨找到校方，自掏腰包捐了价值9000元的物品。

作为企业老总的杨怀东很珍惜人大代表这个身份，他告诉记者，初任时期，曾提出大件路风貌整治的建议，很受重视，这件事让他颇有神圣感，觉得“有地方说话”。因为感同身受，他也要尽力让群众感觉“有地方说话”，不管是以自掏腰包的方式，还是通过工作室这个制度化管道。

翻开“南兴镇人大代表小组联系群众台账”，1到4月每月收到意见建议数件，5月6月因农忙属社会矛盾多发期，分别为26件和31件，以后每月都有十多二十件。从广汉全市范围看，收集到的群众意见建议涉及劳动就业、社会保障、市政设施规划、征地拆迁、农田水利建设、拖欠农民工工资、拖欠工程款、小区管理、邻里纠纷等方面，每一件都有办理情况记录，办理结果反馈。南兴镇人大专职副主席凌明柱认为，代表工作室的知晓度在逐步提高，群众对代表的信任度也在一点一点增强。来访者常用这样一句话作为开场白：我们把你们选出来，你们帮不帮我们说话？凌明柱说，这样的诘问一次次提醒值班的代表：我们代表的是群众的利益。

群众有地方说话，所对应的，是代表们找到了在闭会期间履行职责的平台和途径。新丰镇党委书记肖兴琦是20年的老人大代表了，他的感受很明显，尽管关于代表在闭会期间履职有明确的相关规定，但事实上大部分代表一般只在人大会议召开之前才去收集社情民意，“而且不排除一些人大代表只是走走过场”。代表的积极性在闭会期间没有得到激活，作用没有得到有效发挥，有群众形象地称之为“应景式履职”。

现在，代表与群众有了双向互动的机制与平台，所有本乡镇代表和驻本乡镇的广汉市代表被统一编组轮流值班，一方面，群众上门来——每周五，有一组人大代表在工作室接待群众，平时选民可电话联系约见代表；另一方面，代表走出去——每季度要安排2至3天时间深入基层调研，了解社情民意。

为确保“人大代表工作室”依法有效运转，广汉市人大常委会出台了接访、议政督政、信息公开、约见、走访、评议等多项制度。其主要工作流程为：代表听取并收集群众意见→梳理分类→报人大代表工作室→形成代表建议→报人大主席团→向本级政府及部门反映问题或向上级人大、政府及部门反应问题→提出解决办法或答复→向信访群众反馈。

有关方面强化了对代表的培训以提高其素质，并特别吸收辖区内的知名人士组成“社会志愿者”服务团队，为代表履职提供种植、法律、文教、医疗等方面的专业技术支持。

在运行过程中，一些乡镇进一步尝试将代表活动的触角延伸到村、社区，如向阳、新丰等镇在村（社区）开设了人大代表活动室，推动代表的履职行为进一步下沉；南兴镇公示栏张贴出人大代表基本信息，群众要约见哪位代表，姓名单位电话一目了然；向阳镇还开始探索由群众参与打分，评价人大代表履职情况，继而增强群众对代表的提名权和罢免权。

广汉市的创新实践引发了各方关注，一些兄弟市州相继派人前来观摩，省人大专程派人前来对这个“新生事物”进行调研，认为“是代表在闭会期间履职比较好的一种方式”，“基层的一些探索，是推进我国民主法治建设很重要的力量”。

中国社科院教授于建嵘撰文评价：广汉市代表履职改革实验的核心设计是将代表联系选民的职责制度化，实行代表履职登记与公示制度，避免了代表职能虚化。同时，通过人大代表接待人民群众、反映群众心声、调查研究并向有关部门提出建议，许多社会纠纷可以得到及时的处置，避免演化为激烈的官民冲突，有利于维护人民群众的利益和社会稳定。

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