有权任性？警惕巡视制度的异化

因为没能在四分钟内接听省脱贫攻坚巡查组电话，安徽某扶贫干部被公开通报“给予党内警告处分”。此事引起舆情的强烈反应。10月8日，安徽滁州全椒县纪委在县纪委监察网站上发布通报，指县农村公路局副局长张伟在安徽省脱贫攻坚巡查中不正确履职，8月23日19时31分至19时35分期间，省脱贫攻坚巡查组4次拨打其手机均未接听，给县脱贫攻坚工作造成严重不良影响。全椒县纪委常委会研究决定，给予张伟党内警告处分。

听说这件事，我的第一反应是：任性。

随后，我查阅了2018年10月1日生效的《中国共产党纪律处分条例》，精读数遍，也找不出不及时接听电话就要受处分的依据。

据报道，巡查组4分钟内4次拨打手机，而张伟因为洗澡没有接听。这完全合情合理，但居然就给脱贫攻坚工作造成了“严重不良影响”。不知关于“不良影响”的判断标准是什么？

巡视制度古已有之，相传尧、舜每五年率百官巡狩四方，考察所属部落首领们政绩。夏商周三代，“受命于王”的“方伯”也对各地诸侯进行监察。但这种巡视制度很容易走样变味。

在古代王朝，巡视官员对于地方官员的升迁荣辱有着巨大的影响力，加之法治不彰，巡视权缺乏有效的约束，地方官员对巡视官员的曲意逢迎也就可想而知。巡视制度往往异化为腐败的温床。

当然也会出现一些异类，比如海瑞。1560年，左副都御史鄢懋卿受命清理盐法，统管各地的食盐征收专卖。鄢懋卿出行前发出通知，自称“素性简朴，不喜逢迎”，地方接待应一切从简。当时的官场都把这默认为官样文章，不敢当真。后来海瑞给鄢懋卿写了一封信：听说您视察时“各处皆有酒席，每席费银三四百两”，到底是您言行不一，还是地方官员误解了您的意思呢？鄢懋卿看到此信，哭笑不得，决定绕道浙江。这让当地官员气愤不过，认为海瑞耽误了大家的前程。

海瑞的“古怪”为他赢得了尊重，但也令人如鲠在喉，恰如历家黄仁宇评论的那样，“他的所作所为无法被接受为全体文官们办事的准则”。在《潜规则》一书中，吴思总结道：中国古代吏治的一个基本特点就是逆淘汰，劣币驱逐良币，清官少之又少。许多官员的生存之道就是精明世故，但这种精明不过是无所作为、逃避责任的另一种说法。但是想要承担责任，就可能要付出像海瑞一样的巨大代价，死的时候甚至无钱安葬。

孟德斯鸠说："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”如何防止巡视权本身腐败变质，这是古代王朝一个无法解决的问题。

而不受约束的权力会导致社会道德的败坏。有道是“上梁不正下梁歪”，居上者视规则为无物，居下者也就不可能真正地遵规守法。久而久之，对于多数人而言，礼仪也就只是一种装饰而已，只要没人看着，无恶不可为，即便是五星级酒店，杯子和马桶也可以用同一条毛巾来擦拭。

在《论法的精神》中，孟德斯鸠对中华帝国的礼教有一段毫不留情的“吐槽”——“中国人的生活完全以礼为指南，但他们却是地球上最会骗人的民族。这特别表现在他们从事贸易的时候。虽然贸易会很自然地激起人们信实的感情，但它却从未激起中国人的信实。向他们买东西的人要自己带秤。每个商人有三种秤，一种是买进用的，一种是卖出用的，一种是准确的秤，这是和那些对他有戒备的人们交易时用的。我想，这种矛盾是可以解释的”。

孟德斯鸠写下这段话的时候正值康乾盛世，西方知识界的中华想象仍然梦幻而正面，但孟氏却敏锐地捕捉到了帝国的尴尬和脆弱——权力不受约束的“王道”是不可持续的，而法治缺失的“礼仪”也是靠不住的。

法治是要老百姓知法守法，但更重要的是约束要当权者，“把权力关进制度的笼子里”。巡视制度的本意即对权力进行监督，同时作为权力结构的一部分，它也不能跳脱出法律之外，为所欲为。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“任何组织或者个人都不能有超越宪法和法律的特权。”各级巡视组和巡视官员自不例外。

事实上，已经有一系列党纪条例对巡视制度进行了约束。如《中国共产党巡视工作条例》第三十五条规定：“巡视工作人员应当严格遵守巡视工作纪律。巡视工作人员有下列情形之一的，视情节轻重，给予批评教育、组织处理或者纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”，其中第四款即“工作中超越权限，造成不良后果的”。

我国刑法第三百九十七条则规定：国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，要处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。两高《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》指出，“造成恶劣社会影响的”也属于重大损失。

目前，安徽滁州全椒县纪委已撤销了对未接听电话副局长党纪处分。知错就改，值得肯定。但仅仅“撤销处分”是不够的。假如法律还值得尊重，那么这个“不马上接电话引发的处分”就不能轻轻敲一下“删除键”就全当没有发生过。必须追问的问题还有很多——

如果系省巡视工作人员因为扶贫干部没有立即接听电话就雷霆震怒，并要求地方组织予以处理，那么这是否属于“超越权限，造成不良后果”？相关人员是否要接受处分甚至涉嫌犯罪呢？

如果处分决定与与巡视工作人员无关，只是地方纪委的个别动作，那么纪委相关人员是否属于滥用职权，也要受到处分和法律的追究呢？

对此，有关方面应立案调查。惟有从根本上把这些问题都回答清楚了，我们的巡视制度才能摆脱异化的路径。

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作者罗翔，系中国政法大学刑事司法学院教授。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。

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