提高支农资金使用效率的有益探索

国务院发展研究中心农村经济研究部樊雪志

近年来，安徽省来安县在水库移民安置过程中，在财政投入给定的情况下，让农民根据轻重缓急，自己选项目；在政府部门提供技术支持的基础上，让农民组建理事会，自己建项目；在政府抓好监督的前提下，让农民走上前台，自己管项目。实践中发现，通过农民“自选自建自管”完成农田水利、人畜饮水、村组道路、文教卫生等项目，有效地遏制了农村工程建设领域的腐败现象，把一些农村急需项目建成了群众满意工程和质量放心工程，显著提高了财政支农资金的使用效率，扩大了基层民主，和谐了干群关系，得到农村群众的好评。

一、主要做法

来安县地处安徽省东部，属丘陵地带，县境内有8座中型水库，水库移民涉及新安、杨郢、半塔、舜山、施官、张山6个乡镇，移民人口28781人，占全县总人口的5.8%。在水库移民安置过程中，已经投入省级后期扶持资金2676万元，实施农田水利、人畜饮水、村组道路、文教卫生等移民后扶项目147个，探索形成了农民“自选自建自管”支农方式。

（一）政府出钱，让农民自己选项目

在政府给定了扶持资金的情况下，让农民根据本村组的实际需要，自己确定最为紧迫的项目，是农民“自选自建自管”支农方式的第一个特点。尊重农民的意愿，重视群众的需求，着力构建完善的民主决策程序，严格落实村民自建机制，在项目的确定方面充分尊重农民群众的决策权。首先，水库移民村根据项目资金规模，组织各村组干部入户调查本村组内盼望实施的项目；其次，村委会召开村民代表会议，对各村民小组提出的项目，按“受益面、投资额、项目轻重缓急、群众支持率”四个方面逐一讨论、筛选，初步确定项目，报来安县移民局进行核查，确定项目符合民意后再报到上级部门核批。项目遴选过程的会议记录和公示照片都进行存档，随时接受上级检查和群众查询。通过这些程序发扬民主、集中民意，做到了建设什么项目完全尊重村民意愿，由村民做主，维护了群众决策权，充分体现了民主决策，村民当家作主。

（二）政府提供技术，让农民自己建设项目

有些农田水利、人畜饮水、村组道路、文教卫生项目，施工过程需要一定的技术支持。政府部门在服务上，做好技术指导，对施工过程中出现的技术难题，派技术人员现场指导，及时协调解决，确保工程顺利实施。加强对项目的指导调度，实行工期倒排，明确完成时限，确保项目早日建成，农村水库移民早日受益。政府有关部门在努力提供技术支撑的基础上，对一些建筑施工难度不大的工程，则放手由农民自己建设。水库移民项目批复后，由村委会组织召开村民代表大会，按照民主程序选举产生项目理事会，作为项目实施主体。一个项目一个理事会，理事会原则上从受益的村民组中选出，积极引导有威望、懂技术、会干事的村民担任项目理事会成员。理事会在村委会领导下，受村民代表大会委托，设立工程、财务、监督三个小组，具体负责项目建设，实行村民自建。对深水井、水塘加固等技术要求高的工程由理事会组织以“包技术不包料”的方式发包，并由理事会负责采购项目建设所需要的材料。理事会按照批准的实施方案负责进行建筑材料采购、派工、设备程赁、记录施工日志、财务支出管理、质量监督、项目费用明细支出公示和报账等。怎么建设项目、谁来建项目由村民说了算，群众当家作主的愿望得到实现，主人翁意识增强，普遍认为实施移民项目是为自己干事，干好事情是为自己，充分调动了村民参与的积极性和主动性。

（三）政府负责监督，让农民自己管理项目建设

在项目实施过程中，政府部门不断强化监督力度，把制度建设和监管工作作为推进“自选自建自管”的有力抓手，先后完善了项目管护、工作考核、奖罚激励等制度，用制度保障项目建管的落实，推动后扶工作的开展。在监督上，要求乡镇对理事会人员选举、移民项目确定、实施方案编制、项目工程质量、安全监督、项目档案建立、材料和资金的使用管理等进行全过程监督。对项目建设不定期地进行明查暗访，严格检查乡村和理事会履行职责情况。对发现的问题及时通报，并立即予以纠正。哪个乡镇在项目验收或考评中被发现有违规操作的，就处罚哪个乡镇，确保项目建设能够确实落到实处，移民群众能够确实受益。

实施阳光操作，让群众享有项目建设全程知情权。项目理事会具体负责项目的实施，村民委员会负责项目建设资金和监督管理，村委会管钱管事，理事会花钱办事，并建立公示制度，充分维护群众的知情权和监督权。在操作流程上，实行“四个一定”。即：计划实施的移民后扶项目一定要由村民代表大会提出和确定；村移民后扶项目理事会一定要由村民代表大会选举产生；移民后扶项目的实施一定要由村理事会组织村民自建；移民后扶项目建设一定要实行全过程公示，尤其是项目资金明细账，全面接受群众的监督。在材料采购上，实行询价采购。严格规定了理事会采购的询价程序，并进一步把询价扩大到施工设备租赁、技术人员聘用等方面，所确定的价格和材料、设备、服务提供者及其联系电话在村公示栏公示，无异议后才能采购。在项目推进上，实行“三期公示”。一期对确定的项目和理事会成员及分工进行公示，让移民群众知晓；二期对自建项目的用工、材料、租用机械设备的询价进行公示，让移民群众明白；三期对项目建设所花费的劳务工资花名册、机械租赁费、购材费用明细、前期勘察费、方案编制费、技术服务费以及其它合理费用等进行公示，公示期半年，每一期公示均留有照片存档，接受群众监督与查询，项目建设真正做到了公开透明，阳光操作。

二、取得的成效

来安县水库移民后期扶持项目实施以来，顺民心、解民忧、得民意，正在改变着群众的生产生活状况和精神面貌，实现了群众全力自己创造、自己享有、自己受益。

一是项目资金使用效益显著提高。村民自建与政府代建发包相比，在材料、用工和税负等方面花费得以节省，建设成本一般降低三分之一左右。村民自建项目不需招投标，一般不实行单项审计，节约了工程招投标、审计和监理等费用。舜山镇石固村大张郢1.5公里水泥路，村民自建费用34.4万元，与“村村通”建设实际投资相比每公里可以节约2万3万元，大大地节约了工程成本，提高了建设质量，最大限度地提高了项目资金使用效益。

二是库区农民收入得到提高。水库移民项目实施以来，来安县共发放水库移民直补资金7915万元，平均每年达1583万元。在水库移民项夏实施过程中，村民参与工程建设，实行有偿劳务，取得劳务收入，再次从项目建设中受益。据统计，半塔镇自后扶项目实施以来，村民劳务费和理事会人员劳务补贴达162.2万元，占工程总投资的15%。在原材料上，大量使用本地的砂、石、木材等资源，拉动了运输等相关服务业的增长，实现了本地资源商品化，有效增加了水库移民群众的收入，让库区移民得到了实惠。

三是农村干群关系不断改善。村民自建使群众真正成为农村建设的主人，一切群众说了算，不再是干部包干，树立了干部的清廉、亲民形象，融洽了于群关系。同时项目的自建自管使移民和当地居民在一起沟通的机会多了。自实施移民安置区项目扶持后，居民感到移民为他们带来了以前想不到的实惠，农村的生产生活环境也在日益改善，农村日趋团结、和谐稳定。

四是城乡统筹步伐明显加快。自农民“自选自建自管”支农方式实施以来，项目建设过程中的扯皮拖延现象大为减少，项目建设明显加快。全县共实施了147个项目，涉及到农田水利、村组道路、人畜饮水、文教卫生等方面，这些项目的实施，使得移民长期难以解决的问题得到了解决，群众出行的道路畅通了，饮水难问题解决了，群众文化生活不断丰富，农村的面貌发生了显著的变化。改善了农业生产条件，方便了群众生产生活，交通便捷后，农副产品外销有了条件。塘坝、电灌站的新建为从事养殖业、科学种植业提供了有利条件，有力地推动了地方经济发展，加快了城乡统

筹发展步伐。如，舜山镇石固村元圩小王郢的水泥路修通后，交通便利了，村民种植苗木、养殖的牲畜多了，村民的收入不断增加。

三、几点启示

农民“自选自建自管”和政府监管服务机制，变官本位为民本位，变代民做主为由民做主，有效规范了政府的服务职能和权力运用，维护了农民建设家园的决策权、参与权和监管权。来安县农民“自选自建自管”的财政支农方式，是提高财政支农资金使用效率的成功实践。

（一）移民后扶项目实行村民自建是节约项目建设投资、提高资金使用效益的有效办法

来安县推行移民后扶项目新的建管机制，农民自己的项目自己干，干好的项目为自己，项目实行村民自建，群众自己是在为自己办事，占用少量土地、毁坏少量的农作物和树木，一般都不会要求赔偿。实行村民自建，只有建设成本，不存在企业利润。节约了工程发包企业利润、税收以及管理费用。村民自建项目不需要招投标，一般不实行单项审计。省去了招投标代理、审计、评审和监理等费用。一般一个小项目招投标代理费2000元，审计费用最低1000元，专家评标费用1500元，监理费用5000元，四项费用近1万元。从实践来看，自建项目可节约投资，一般在20%-30%不等。村民一心想着利用有限的资金尽量多做一点事，极大地激发了村民节约办事的积极性，最大限度地提高了项目资金使用效益。

（二）移民后扶项目实行村民自建是尊重农民意愿、让农民当家做主的有益探索

实行村民自主建设和政府监管服务新机制，把农村公共建设的自主权交给农民，农民真正当家做主，有效确立了农民建设新农村的主体地位。政府职能由代民做主变为为民服务，在项目实施建设中，扮演宣传、组织、监督、服务角色，为项目实施创造好的施工环境。移民群众自己选好项目，选举好理事会，监督理事会按章办事，全程参与、全程监督项目实施过程。村民自建机制实质是由移民群众当家做主，建设什么项目、什么人建项目、怎么建项目都由移民群众通过民主的方式决定，这就充分体现了民事民治和民事民办的精神，契合了村民自治制度的精神实质，是对“一事一议”制度的突破和完善，尊重了农民意愿，农民真正当家做了主人。

（三）移民后扶项目实行村民自建是加快农村小型公益事业建设、改善农村生产生活条件的直接途径

水库移民后扶项目从维护农民的利益出发，创新体制机制，摒弃政府代建机制，把水库移民后扶项目资金所有权、建设权交给村民。村民自建机制精简了计划、项目变更、施工管理等许多项目建设程序，缩短了项目建设周期，提高了工作效率，有利于项目早日发挥效益。村民自建项目往往都是村民最为关心的，也是农村欠账最多的领域，关系到农村的生产生活，长期以来都是最需要国家投资建设的地方。村民自建项目最能贴近群众，对群众来讲是最实用的，深受群众欢迎。移民后扶项目不要地方政府配套、不要村民集资，并且农民参与工程建设，实行村民有偿劳务，村民从工程建设中再次受益。

（四）移民后扶项目实行村民自建是统筹城乡发展、构建和谐农村的成功实践

安全饮水、村组道路、文体活动设施等移民后扶项目的实施，有效改善了移民安置区基础设施条件，美化了环境，改善了乡村面貌，方便了群众生产生活，让移民群众能够和城里人一样，喝上清洁的自来水、走干净的水泥路、过丰富的文化生活。农村基础设施的改善，加强了库区移民与外界的联系，助推了农业产业结构的优化，进一步推动了城乡统筹发展。在村民自建过程中，一切由群众说了算，不再是干部包干，基层干部的思想观念得到了转变，由官本位转变为民本位，由代民做主转变为由民做主，避免了建设领域的不正之风和腐败现象，融洽了干群关系。正如有的移民干部所说：国家投资“一杆子”到底，没有任何跑冒滴漏，乡村干部“白忙乎”做服务，但落得个老百姓高兴，充分体现出服务型政府和干部的公仆形象。移民的后扶项目实行村民自建不分移民和非移民，通过项目建设大家在一起沟通的机会多了，关系改善了。实施移民项目扶持后，移民和本土村民一起参与工程建设，同工同酬，真切地感到移民项目为他们带来的实惠，相互之间的关系也得到了改善。

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