民生为本 推进公共服务与社会治理统筹

统筹城乡成都新实践（三）

无论是住在城市，还是住在农村，在公共服务上的感受基本一致——这是成都站在民生视角上，为自己定下的统筹城乡目标之一。

但由于历史等因素，推进城乡基本公共服务均等化，政府必须补上在农村的大量“欠账”。如何快速填补？成都的做法是“兜底”与“提升”相结合。

另一方面，居住方式调整、基础设施大量投入、产业不断发展……农村面貌和结构正在发生巨变。因而，内在治理也必须随之调整。

如何更好地治理新农村？民生为本指引成都找到方向——让群众成为社会治理的主角。

□蒋君芳图片由成都市统筹委提供

社会保障

实现居民“城乡一体”

何谓“兜底”？简要而言，即主要依靠政府力量，健全农村社会保障体系。这一体系涵盖内容广泛，包括养老、医疗、就业、住房、社会救助等各个方面，其标准则是“城乡一体”。

以医保为例，家住温江区柳城镇的居民蒋义芳，切身感受到了这一保障体系的构建过程。

温江区2005年初开始实施国家新型农村合作医疗保险制度，蒋义芳参加了新型农村合作医疗保险，就医有了一定保障。但这并没有彻底解决她的就医问题。近年来，蒋义芳先后因胰腺炎、胆结石、胆囊炎等疾病4次在成都华西医院住院。由于新型农村合作医疗保险没有与其他区县联网，不能直接与医院进行费用结算，患者必须事先垫付医疗费用，而且报销比例只有50%左右。

随后，成都市政府出台《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，温江区城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗制度合并，实行一体化管理，实现城乡居民基本医疗保险的筹资水平、政府补助标准、待遇水平一致。

城乡统一医疗保险制度后，蒋义芳转入了城乡居民基本医疗保险，领取了医疗保险卡。如今，蒋义芳在成都市范围内的任何定点医疗机构、医院都可以刷卡住院看病买药了。如果在乡镇卫生院及社区卫生服务中心住院，报销比例还可高达92%。

像蒋义芳一样的受益群众数以万计。2013年，成都城乡居民基本医疗保险制度做到了筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等，参保率达98%；全市基本医疗保险参保人数达1259.23万人，已超过全市户籍人口数量。同时，成都实现了城乡居民养老保险制度一体化，城乡居民按5个档次参保，实现市级统筹、城乡统筹、全域结算，做到筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等化。2013年，全市基本养老保险已实现城乡全面衔接、自由转移接续，城乡居民基本养老保险参保人数达318.76万人，参保率达97%。

而作为最后“兜底”的社会救助，成都建立了以最低生活保障为核心，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助为配套的城乡一体的社会救助体系。2013年，全市已实现同一区（市）县统一城乡低保标准。

破解困局

让农村“有钱办事”

“兜底”基础上，成都还拉开了“提升”行动——全面提升农村公共设施配置标准，实施农村中小学、城乡基层劳动就业社会保障服务中心（站）、乡镇公立卫生院和村卫生站、村文化站、基层农业综合服务站提标工程，建成街道（乡镇）级社区服务中心340个，社区管理服务站3364个，老年人、残疾人服务设施2000多个，基本实现优质教育、社保、卫生、文化等公共资源城乡满覆盖。

标准之外，农村还有诸多个性化的公共服务亟待解决？但现实情况却是，大多数农村“没钱办事”。成都实施村级公共服务和社会管理改革，成功破解了这一困局。

成都在全市建立村级公共服务和社会管理专项资金，纳入市县两级财政预算。根据区位、人口、面积等因素制定专项资金标准，每个村（社区）每年至少20万元用于村内的公共服务和社会管理，并建立随财政收入增长而增长的机制。去年已增加到每个村（社区）至少40万元。

2013年，国家发改委上报国务院的《国家综合配套改革试验区评估报告》中，成都此项改革被列入“较为可行，可以在更大范围推广的试点经验”。

受益于这一改革，大邑县雾山乡近年来迅速蝶变。雾山乡是典型的地广人稀山区乡镇，全乡有丰富的竹木、水果、铁观音茶、三木药材和道佛文化旅游资源。长期以来由于道路、沟渠等基础设施十分薄弱，资源不能得到有效开发和利用，严重制约了经济发展。

改变现状必须投入大量资金。该乡用653万元的村级专项资金，灵活运用“筹、引、争、融、垫”等方式，撬动了各类资金1500余万元，新修道路45公里，基本实现了水泥路组组通。道路建好后，该乡农业产业规模迅速扩大，流转土地达14700余亩，土地租金150余万元；农家乐达20余家，每年接待游客5万余人，旅游收入400余万元；解决240余人就业，群众当地务工年总收入达50余万元。

成都市统筹委相关负责人介绍，近年来，成都累计投入财政资金44亿多元，村（社区）利用专项资金融资6.01亿元，经村（居）民民主决策实施9万多项公共服务和社会管理项目，全市村级公共服务和社会管理水平明显提高。

“三视三问”

让群众自主办成事

“有钱办事”的问题解决了，更关键的就是把钱用好、把事办好。成都创造了“三视三问”群众工作法：视群众为亲人，问需于民；视群众为老师，问计于民；视群众为裁判，问效于民。每个村（社区）每年至少40万元的村级公共服务专项资金，使用上并不能随心所欲，“钱怎么花”，由老百姓说了算，必须严格遵循资金使用程序：年初，村组干部和议事会成员入户或者邀请户代表开会征求当年专项资金使用意见；对征集的意见进行梳理排序后交由村民议事会议决；议事会和群众对项目实施过程全程参与和监督；项目实施完毕后在群众中开展民主评议，对不合格项目进行整改。

据2013年第三方调查结果显示，成都村级公共服务和社会管理专项资金使用满意率超过90%。

农村的生产方式和社会结构在不断发生变化，治理方式也必须随之转变。成都的探索实践证明：民主决策、民主监督、民主评议才能有力提升村级事务管理的科学化水平。

在遵循“还权赋能、村民自治”的原则下，成都率先在全国建立了村组议事会制度，在全市已基本形成了村（社区）党组织领导、村民（代表）会议或村民议事会决策、村民委员会执行、村务监督委员会监督、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制，民事民议、民定的运行机制基本建立。

目前，全市共有村议事会成员近9万人、村民小组议事会成员17万余人、村务监督委员会成员1.5万人。各村（社区）议事会每季度至少召开1次，村级事务实现应议尽议、规范议决，村民对议事会的知晓率达98%、对议事会运行情况的满意度达96%。

此外，成都各个区（市）县也有自己的“自选”动作：

崇州市白头镇采取群众推选和个人报名自荐结合方式，通过组、村、镇三级民主“海选”组建了由32名各村群众为成员的“百姓智囊团”，每月召开“百姓智囊团”会议，听取智囊团成员平时收集的问题矛盾和对“亮点镇、精品村”建设的意见建议，并落实专人负责解决，年底将每次会议的视频制作成光盘发放到每户农户，有效提高了群众知晓率。

彭州市濛阳镇探索“1+3+1+N”新型基层治理机制，让社区管理进院入户，搭建了“村务民心通”、“社会协商会”等群众参与、监督村级组织管理的民主平台。目前，这种办法已在一些区县推广并取得初步成效。

另一方面，在新的治理机制下，村党组织领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。基于此，成都市始终坚持将加强农村基层干部队伍建设，作为新型村级治理机制配套建设的重要内容，成立了成都村政学院，统筹整合教育培训资源，按照实用、实战原则设置培训内容，将乡镇（街道）、村（涉农社区）干部纳入全市干部培训体系统筹安排，切实增强基层干部的服务能力。

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