土地流转的风险该如何化解？

邛崃市高标准农田示范区。

牟礼镇的精品葡萄产业园。

——邛崃市探路土地流转履约保证保险试点的背后

□本报记者 刘佳 文/图

土地流转，大势所趋，也是农村改革的重头戏。2015年，四川省承包地流转面积达1619.9万亩，其中平原地区的土地流转比例达50%以上。农村土地流转加快的背后，折射出四川省农业适度规模化经营的深入推进。然而，发展与风险并存。近年来，全国各地都出现了各种各样业主“跑路”，农民土地租金“打水漂”的情况，如何保障农民的基本利益，促进适度规模经营健康发展，成为一项全国性的农业农村课题。

在这一方面，邛崃市进行了先行先试。去年12月，中华联合财产保险公司与邛崃市冉义镇友良种植专业合作社签订了总面积1171.19亩的土地流转履约保证保险保单,标志着邛崃率先全国布局农村土地流转履约保证保险试点。今年，邛崃更是将此项试点从冉义镇推向了全市。作为一项改革创新，该试点落地效果如何？推进过程中又有哪些问题亟待改进？记者近期前往邛崃进行了探访。

现状

业主“跑路”案例不少农民利益严重受损

直到7月20日，邛崃市牟礼镇小塘村的村民们还没有收到当地 “四季村现代农庄”应付的土地流转金，距离双方约定的租金兑付日期已推迟了两个多月，但无论是村民还是村支书张木清都很“淡定”。“今年，我们和业主双方都参了保，大家也就不太担心拿不到钱。”张木清说。

毗邻成新蒲快速通道的小塘村，如今的土地流转面积已达到5000余亩，全村土地流转率超过70%，“基本上，村里家家户户都有土地流转出去了的。”小塘村3组村民梁学成一家10口人共有近8亩承包地，而今他们分别租给当地的三个业主。让他们倍感踏实的是，今年他们无须再为租出去的地可能收不到钱而担忧了。

梁学成一家曾在租地一事上遇到过“意外”。2012年，小塘村4个队500亩土地流转给了邛崃羊安镇的一位业主用以栽植苗木。次年土地整理刚结束，新的政策下来了，成新蒲沿线只能栽种粮食作物，这位业主选择了退出，可拖欠当地村民的几十万土地租金怎么办？最终幸亏有牟礼镇镇政府“兜底”才解决了这件事。

“现在村里的青壮年大都外出打工，留下来种地的老人和妇女也是少数，农民普遍都会把地租出去。所以，能不能稳定拿到租金是大家普遍关心的。”牟礼镇经发办主任李卫平向记者细细数了下，近年来该镇确实不乏业主“跑路”的案例：2012年，牟礼社区和龙凼村将1000亩土地租给一公司进行特色蔬菜种植，结果由于经营不善业主跑了，愤怒的村民一度采用堵路的方式来追讨租金；2013年，龙凤村3个组的500亩土地包给了一位业主种蔬菜，结果受市场行情影响，业主亏了本只掏得出一半的租金；2014年，乌木村18组90多亩土地租给蒲江一位业主种蔬菜，同样是经营不善，业主迟迟不兑付租金，村民找到镇上进行了多方协调，最终讨回了当年的租金，但次年村民们每亩降价200元将土地转租给其他业主。

“接手乌木村18组那90多亩地的业主就是我们当地人。”在李卫平看来，正是屡屡发生的业主“跑路”事件，让村民们对外来业主和工商资本失去了信心，很多人宁愿降价也只把土地流转给本地人，但这样不仅自己的收益减少了，也限制了当地的农业产业发展。

而放眼整个邛崃，从2005年至2014年底，共有9宗较大规模的土地流转拖欠租金事件，涉及面积约1.7万亩。“虽然，这其中大多数要么被追讨回来，要么由政府 ‘兜底\’，但对村民产生的影响仍然不容小觑。”邛崃市统筹办副主任毛忠馨说。

破题

引入市场机制降低土地流转风险

邛崃地处成都三圈层，全市承包地确权颁证65.8万亩，目前适度规模比重达57%，而预计未来5年至10年，这一比重将达80%以上。如何规范农户和业主的履约行为，降低流转风险，对于稳定当地土地流转关系至关重要。

“我们觉得还是要引入市场机制。”毛忠馨介绍说，邛崃市的农村土地流转履约保证保险试点主要发轫于当地水口镇钟山社区非融资性担保试点。

2013年，从未进行过土地流转的钟山社区首次引进了一家农业公司种植花卉，可没成想这家公司很快因为经营不善“跑路”了，摔了“跟头”的钟山社区在总结了教训后，成立了旅游开发公司，与当地群众签订了1650亩的土地承包经营权和林权 “预流转”协议，并对产权流转项目进行整体包装，将项目交由成都市农交所 “挂牌”推介，项目很快吸引了北京一家教育机构前来投资。

项目引进后，为规范农户和投资企业的履约行为，钟山旅游开发公司引入了成都一家非融资性担保公司为双方的流转行为予以担保，并以每亩20斤黄谷的标准收取担保费用。按照担保协议：如果投资企业中途撤资，担保公司将承担农户下一年的土地流转租金；如果农户中途退出项目，担保公司将与投资公司共同承担损失。

“钟山社区的非融资性担保试点，确实对于降低土地流转风险具有不错的效果。”毛忠馨介绍说，正是在此基础上，去年邛崃市决定借用“钟山模式”，实行土地流转履约保证保险试点。冉义镇由于已完成2万亩高标准农田建设，成为首个试点乡镇。

冉义镇改革试点的主要做法就是：引入保险公司开发土地流转履约保证保险产品，保费按土地流转交易额的3%收取，财政“以奖代补”分摊50%的保费，另一半保费农户和业主承担。“一旦业主违约，农民的损失都将由保险公司赔付，再由保险公司向承租业主追讨。”毛忠馨介绍说，目前在邛崃，共有包括中国人保、中华联保以及锦泰保险在内的三家保险公司开发了相关产品。

今年，邛崃将该项试点在全域范围内铺开，目标是全市规模流转100亩以上流转行为投保率达90%以上。

成效

试点总体效果良好体制机制尚需完善

作为今年开始试点的乡镇，牟礼镇共有耕地面积49000亩，截至7月中旬，该镇26933亩流转土地进行了参保。

“我们鼓励规模流转20亩以上的业主应保尽保。”在牟礼镇镇长高健看来，土地流转履约保证保险试点，对于农户和业主双方都是“双赢”的。目前，此项工作的推进已被牟礼镇纳入年度目标考核。

梁学成一家如今每年只需缴纳24元，就能保障家里8亩地每年8000元的租金，“这样我们也可以安安心心地出门打工了。”

而作为业主，牟礼开元种植专合社负责人黄祥也觉得参保是一件很划算的事。到今年6月份，开元专合社在牟礼的粮食规模种植面积已达3000亩，以前为了让农户们放心，黄祥每年都会提前多交一年的租金作为保证金，按照他流转单价400元-1000元/亩的价格，他一年缴纳的保证金高达200多万元。“投保后，我可以把这部分钱省下来，用来建设合作社的蔬菜粮食加工中心。”黄祥说。

不过，也有业主对于参保不大“感冒”。7月20日，在小塘村流转了150亩地种植猕猴桃的蒲江业主高某告诉记者，虽然自己今年也参了保，但他是2014年才来到小塘村栽植果树，按照三年挂果周期，今年他还没有实现多大的盈利就要拿出不少钱买保险，实在有点不值当。记者在采访中也了解到，在不少业主看来：目前，业主须承担较高的土地流转履约保证保险保费，这的确会增加他们的生产成本。

而对于参与此项试点的第三方保险公司来讲，也有多方考量。

“我们参与此项试点，首先还是从发展农业保险，完善农业金融服务，以及打造涉农保险产品方面考量。”锦泰保险公司邛崃支公司业务经理杨建介绍说，目前他们公司承担了包括牟礼镇在内邛崃市的六个乡镇的土地流转履约保证保险试点，这个新险种的推出，丰富了公司的涉农保险产品，让农险不仅保生产，还可保价格、保收入。而且，对于农户而言，保险公司在资金储备量和赔付能力上确实要高于担保公司。

不过，保险公司确实也要面对一旦业主失约后，可能出现的“追偿困难”等问题。“这就需要我们进行严格风险评估。”杨建介绍说他们通过市场调研发现，进行粮食规模化生产的业主，如果没有将资金转投其他领域，由于补贴和保护价政策支持，一般不会出现“跑路”行为；种植蔬菜水果的业主，只要持续经营，由于经济作物有较好的效益，所以发生“跑路”的也较少；风险最高的是花卉苗木等生产商，其受市场行情波动影响最大，所以保险公司一般认为此类业主属相对 “高风险”。从目前到他们公司投保的近4万亩土地中，六成涉及粮食生产，两成涉及蔬菜水果种植，仅一成来自于花卉苗木生产。

“既然是试点，肯定是要一步步来。”毛忠馨表示，针对目前各乡镇在试点过程中反映的问题，邛崃市将从体制机制层面一步步完善。

后 记

当下，农村土地流转过程中出现的违约现象，从表面上看是业主经营不善或资金链断裂所致，但究其原因在于双方在土地流转过程中过于随意，缺乏约束和监管，违约代价太低所致。

邛崃开展的土地流转履约保证保险不是简单的引入商业保险，而是通过一个完整的体系，即“土地合作社+种植合作社+农民+土地流转履约保证保险”，大大降低了土地流转的失约风险，达到高效配置土地资源。

记者在采访中了解到，这项改革试点目前不仅仅在邛崃开展，今年还将扩大到整个成都市。作为“国家级”农村改革综合试验区，成都市在该项试点过程中积累的经验，对于四川省各地化解土地流转风险大有助益。

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