政府法律顾问：既要聘好更要用好

编 者 按

十八届四中全会以来，政府法律顾问成为法治热词。

法律是法治的基石。法律顾问制度的推行，既能为政府依法行政划定法律边界，又能为政府科学决策提供法律依据，可以说，法律顾问制度，为依法行政、建立法治政府开辟了一条蹊径。

积极推行政府法律顾问制度，就要有明晰的管理考评制度和完善的奖惩激励举措。通过制度考核，避免法律顾问受聘后履职不力，通过奖惩激励，鼓励法律顾问积极参与，最终确保法律顾问制度执行到位。

职责清，任务明，才能提高效率，必须明确法律顾问的工作内容和职能范畴。从为政府担任代理人参加诉讼，到协助政府审查法律文书、为政府重大决策事项提供法律意见，法律顾问的服务范围越广，对行政事务的介入程度越深，政府的依法行政能力才越强，最终确保法律顾问制度行之有效。

为重大工作事项、重大决策提供法律咨询意见

重要规范性文件、重要政策的合法性审查工作

代理顾问单位参与相关诉讼、仲裁案件的处理

协助顾问单位处理重大涉法事件，研究起草有关法律意见书

定期或不定期对顾问单位进行法律风险评估，并形成书面报告

参加顾问单位重大项目的谈判、合同和协议的签订及审查等工作

对涉及顾问单位的社会公共事件、突发事件的处置提出法律意见和建议

参与顾问单位的法制宣传教育、政策咨询等普法工作

办理顾问单位交办或委托的其他法律事务

1

梓潼法律顾问6年间由2人增至54人

□本报记者 祖明远

8月3日星期一，律师李斌一早就从绵阳赶到梓潼县财政局。刚在法律顾问办公室坐下，就有几个股室的负责人带着法律合同进来，请他提供参考意见。

随着今年新的《行政诉讼法》开始施行，县财政局接到的行政诉讼、投诉明显增加，作为县财政局法律顾问的李斌明显感到更加忙碌：往常三四年才有一起行政诉讼，而今年上半年已接到3起，每次都需要调查、写报告，忙上大半个月。

全县其余53位法律顾问都有类似感受。自2009年梓潼启动法律顾问制度以来，由最初的2人增至54人，其中不乏绵阳律师界的权威人士，工作量仍越来越大。

法律顾问不是“摆设”

2009年，随着灾后重建工作的推进，梓潼县上马了大量工程，为避免因动作仓促而留下纠纷隐患，该县聘请了2位律师担任县政府法律顾问，负责对政府出资超过50万元的工程项目合同进行审核。

这一方法效果明显：随后的几年里，梓潼很少出现因合同导致的重建项目纠纷。

尝到甜头后，2013年，梓潼县开始聘请绵阳知名法律专家、律师担任法律顾问，在县委、县政府做出重大决策前，往往要请法律顾问到会或提交书面意见。2014年，梓潼县更进一步，要求各个部门、乡镇也要聘请自己的法律顾问，并由梓潼县法制办牵头进行专项督查。

当年底，全县27个有行政执法权的部门、98个事业单位、90个国有独资和控股企业、32个乡镇1个园区、329个村20个社区都实现了法律顾问全覆盖。

法律顾问的职责也在扩大，除了规范性文件草拟、重大行政处罚案件协查等，甚至还要直接参与一些工作实务。

以县财政局为例。作为行政采购监管部门，收到行政采购的质疑和投诉后，必须要在30天内完成调查并作出答复。“法律顾问凭借丰富的社会资源，一般能把调查缩短10天。”县财政局法规会计股股长潘峰说。

从事后介入到为决策提供参考

四川科大律师事务所主任杜荣峰同时在绵阳多个县区担任法律顾问，对比各地提供的费用，再考虑工作量，他认为梓潼的费用算比较低的。

但2015年，杜荣峰却进一步加大了在梓潼的工作量，担任了财政局、公共资源交易服务中心等多家单位的法律顾问，原因是“认可与接纳”：“梓潼对法律顾问很重视，不是简单走个过场，而是实实在在听取我们的意见。”

不久前，在行政诉讼、行政采购投诉增多的背景下，杜荣峰和同事们向财政局提交了一份建议：对相关行政采购部门进行培训，从标书制作等程序上进行规范，以降低事后纠纷的概率。接到建议后，梓潼县作出了积极回应：除财政局外，还要求相关部门都来接受培训。

对此，杜荣峰将其理解为一种成就感，“我们的专业知识得到了更大范围的发挥，这是经费所无法取代的。”

经过6年的发展，梓潼对法律顾问的借助，也从“用人”到“用制度”的转变。“以往是请法律顾问就某件合同、某件诉讼来出主意，现在我们考虑通过法律顾问的培训和规范制度的制定，从源头来减少问题。”梓潼县政府办副主任、法制办主任梁鸣说。目前，梓潼县法制办正在法律顾问的指导下起草制定政府投资工程合同的管理规则，计划在2015年年底前出台。

2

法律顾问身份让她与德阳更亲近

□本报记者 王域西

8月5日，正值暑假，四川司法警官职业学院里安安静静。但科研楼的一间办公室里，唐永莉却比往年更忙碌。

2014年4月，作为四川司法警官职业学院法学系副调研员，唐永莉受聘成为德阳市委、市政府法律顾问。“就像打开了一扇新的窗户，我与德阳变得更亲近了。”

为政策“把脉”多数意见被采纳

去年初，德阳市委、市政府开始筹建法律顾问团，按照要求，德阳市“法律顾问团”要吸纳法律界的精英，组成市委、市政府的重要思想库。作为德阳市唯一一位法学教授，唐永莉入选。

记者从德阳市依法治市领导小组办公室了解到，德阳市法律顾问团成员有23人，他们分成不同的小组，分工承担市委、市政府决策制定、执行过程中的法律咨询和服务工作。唐永莉所在的小组，正是为市委市政府的政策、文件制定提供法律、政策方面的智力支撑。“一般一项重大政策制定发布，我们至少要开两次会。第一次是起草的时候，我们会拿到初稿，回去仔细分析研读，并提出意见。第二次是定稿之前，我们提出修改意见，帮助政策制定者完善文本。”唐永莉介绍，法律顾问将把政策文本与现行法律法规与中央、省委文件精神仔细比对，确保政策文本合法合规。

今年1月，德阳市委发布《中共德阳市委关于贯彻落实党的十八届四中全会和省委十届五次全会精神全面深入推进依法治市的实施意见》，明确了德阳市全面深入推进依法治市的指导思想、基本原则和目标任务，这份实施意见正是经过法律顾问们数月研究和讨论的结果。

为城市服务 聚焦妇女儿童权益保护

自从成为德阳市法律顾问团的一员，唐永莉突然发现，自己与德阳变得更亲近了。就在成为德阳市法律顾问后不久，唐永莉入选德阳市委宣讲团，到德阳各县（市、区）宣讲十八届四中全会和省委十届五次全会精神。此外，她还被选为德阳市妇联代表。

这让她对自己履职法律顾问提出了更高的要求。“在市委市政府的规定动作之外，我能为德阳的依法治市工作带来更多。”

今年5月，唐永莉加入德阳市妇联、市法学会联合组建的巾帼维权志愿者服务团，为维护妇女儿童合法权益提供法律宣讲、咨询和服务。“我主要的研究方向是民法，保护妇女儿童合法权益，正是民法所涵盖的范畴。”

今年6月，唐永莉就为德阳市县两级妇联负责人和各单位代表带来了一堂“如何维护妇女儿童的合法权益”的讲座，内容不仅涉及我国婚姻法、未成年人保护法、妇女权益保护法以及依法办理家庭暴力案件的意见等，更有结合上述法律与当前社会妇女儿童权益保护的热点难点问题展开的案例分析。

3

“元老级”顾问给市领导“讲法”

□本报记者 冉倩婷

最近两个月，成都市政府法律顾问团成员、国浩律师（成都）事务所高级律师李世亮把大把时间都耗在了成都农村的田间地头。

由农业部主导的一场全国性会议召开在即，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都将在会上就“什么叫土地承包关系‘长久不变\’及其法律表述”作交流发言并提交专题报告。

李世亮全程参与了专题报告的撰写，为了确保这份报告更科学合理，他再次深入农村调查情况。

自1997年成都市在全国市级层面率先设立正式的政府法律顾问团到现在，李世亮都在成员名单里，是不折不扣的“元老”——他见证了这些年来成都市政府法律顾问团发挥作用的蜕变。

从“单纯打官司”到“参与日常工作”

“最开始担任成都市政府法律顾问的时候，主要工作就是打官司——参与行政诉讼，没官司政府也不会找你。”李世亮说。

但随着政府依法行政意识增强，法律顾问的工作多了起来：包括参加成都市政府涉及法律议题或关于城市规划、土地、国有资产、农村产权制度改革等重大议题的常务会议，参与政府的重大决策，为重大项目的招商引资担任法律顾问，对重大问题、热点问题进行调研并给出法律方面的方案等等。

这种深入的参与度，从李世亮的“顾问履历表”就可窥见一斑：为成都市“五大兴市战略”的出台提供法律咨询；对成都市出台的依法治市相关的“纲要”、“决定”参与出具法律审查意见书；对成都市推进城镇化建设参与提出了11个法律问题并被采纳；担当成都市郫县被纳入全国“集体经营性建设用地可入市”试点县改革的法律顾问……

到现在，李世亮仍对两件事记忆犹新，一件是在招商引资领域，几年前，为了打消外商的一些顾虑，他和成都市政府律师顾问团的成员一起做了一个全面、详实的法律意见书提供给外商，帮助成都在激烈竞争中顺利引进了这家世界500强企业。

另一件是关于一栋“知名烂尾楼”。“当年，成都‘熊猫城\’烂尾楼处置事项一直是个棘手的问题，后来我们进行了对其国有资产重新界定等一系列复杂的法律程序后，顺利由富力地产接手，成为了现在的富力大厦。”

针对决策者进行“特色方式”讲法

从去年起，李世亮的“顾问职责”多了一项特别事务——在政府常务会议召开之前对参会者进行“会前讲法”。

根据四川省依法治省2014年工作要点，成都市政府常务会议从去年开始实施“会前学法”，今年进一步量化到每年不少于24次。成都市政府法律顾问团成员理所当然成为了“讲法导师”。

尽管又增加了工作量，李世亮对此的态度非常积极，“给这些决策者树立法治思维，非常亟须和必要。”

他以《土地管理法》为例，“随着经济社会的发展，国内不少地方在土地使用上出现问题。”根据李世亮在全国范围开展的调查，有些地方，特别是中小城市为了发展，想方设法将耕地用作其他用途、随意调整土地利用总体规划等现象都存在，“发生这种情况，很大程度上都跟当地的最高决策者有关，政府是否依法行政，与政府决策者是否具备法治思维，有着紧密关系。”

为了让会前学法更有效，李世亮们还采取了“很有‘特色\’”的“讲法”方式，“主要以官员落马案件为例进行相关法律的讲解，让听者知道如果不依法律，会有什么后果。”

4

既是“救火员”也是“智谋者”

□本报记者 蒋君芳

作为成都市教育局的首席法律顾问，冉桦这几天正在赶一份“作业”——成都教育风险报告（2015上）。“以前是每年做一份，应成都市教育局的要求，今年开始半年提交一份。”

和冉桦一样，四川致高守民律师事务所高级合伙人吴晓灵律师也是一位经验丰富的政府法律顾问。

常年与政府部门打交道的他们，与一般的律师有何不同？

他们不止是“救火员”

有人把政府法律顾问的角色定位为“救火员”——政府部门需要打官司时，政府法律顾问才会出现。

“事实上，作为法律顾问，我们能做的事情很多。”冉桦纠正说。

最近成都市经信委召集多个部门和企业会商“清洁能源汽车改装的监督管理权”是否应下放到区市县一级，冉桦就以法律顾问的身份给出了“否定”意见，“尚未见到该项监管职权可以下放的依据。”最终，“由经信委等市级相关部门实施监督管理”这条意见被成都市经信委采纳。

参与重大政策的制定与风险评估，这其实也是冉桦主动争取来的——最初担任成都市经信委法律顾问时，很多处室并不怎么跟他打交道。“我们主动把主要由某处室负责的法规条款拿出来梳理，发现可能存在的法律风险后向他们提出，才逐渐获得处室的信任。”

吴晓灵也认为，政府部门应当把法律顾问当成一个“智谋者”、一道“防火墙”，但这种意识目前还没能充分建立。她举例说，当前很多的旧城改造项目中，政府为了解决资金难题引进民间资金，但一些潜在的市场风险难以发现，比如关联企业资金链断裂，造成项目搁浅，继而引发诸如拆迁安置等民生问题。“如果在引进过程中，法律顾问能事先参与，协助审查企业资信，论证并设置政企合作模式，建立‘刹车机制\’，就能一定程度上避免企业自身的经营风险影响重大项目的推进。”

机制成熟还需激励

党的十八届四中全会后，各地开始积极推行政府法律顾问制度。但如何才能建立起成熟的政府法律顾问制度？作为“老资格”的政府法律顾问，冉桦和吴晓灵都认为，“建立合适的政府法律顾问激励机制。”

目前，冉桦同时担任了多个政府部门的法律顾问，收取的费用不同，“从最初的5000元到现在有些部门主动提高到8万元。”冉桦说，一年5000元，在繁杂的事务面前，绝对是“杯水车薪”，“只能通过切实的工作，让政府部门逐渐认识到我们的价值。”

吴晓灵也觉得，目前政府法律顾问领域，还没有成熟的收费机制，往往会出现费用与政府法律顾问的实际付出不对等的情况，“比如审验一份政府部门与企业签订的合同，找出一个可能出现风险的条款，就可能挽回巨大的损失；加以合理的报酬激励下，法律顾问会更积极主动地去帮助政府部门发现潜在的法律风险。”

她建议：应该对政府法律顾问的工作进行量化，在此基础上，制定酬劳标准，这样才能增加律师的积极性。

让冉桦高兴的是，目前成都市律师协会已就此开展相关的调研，“相信随着依法行政的深入推进，政府部门也会越来越重视法律顾问的价值。”

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