《中华人民共和国治安管理处罚法》修订背景下之修改建议

◇西南财经大学 许亮

《中华人民共和国治安管理处罚法》是公安机关在社会治安综合治理中最常使用的一部法律，这部法律最近的一次修改至今已达八年之久，在长期的法律适用过程中也出现了一些难点、热点问题一直困扰着执法办案部门。早前，公安部公布了《中华人民共和国治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，公开征求修改意见，本文借此契机，结合公安工作实际提出相关修改建议。

《中华人民共和国治安管理处罚法》是实体和程序双结合的一部法律，本文的修改建议将从实体和程序两方面展开。

一、实体方面

1、案件办理过程中的刑事犯罪和行政违法无法衔接问题

公安机关在执法过程中，针对违法行为的认知一般情形是“出罪入行”，即违法行为不涉嫌犯罪的一般依照行政法律规定对违法行为进行行政处罚，最常适用的法律是《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》），一般当《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中规定的犯罪行为达不到立案追诉标准的，对该行为能在《治安管理处罚法》中找到相应的处罚依据，实现“刑行 ”有效衔接。但凡事不无例外，办理案件中多次遇到公司、企业负责人报警称其公司职员利用职务之便侵吞、窃取了公司财物，本就其行为性质来说是职务侵占行为，但由于涉案金额未达刑事案件立案标准，无法追究其刑事责任。而当前《治安管理处罚法》没有将职务侵占行为纳入其调整范围，就职务侵占这一行为所侵害的客体来说，侵害的是公司、企业的财产所有权，所侵占金额大小只是其社会危害性大小的反映，当不够立案标准时，权利被侵害人只能通过民事诉讼对权利进行救济，这样就直接从公权力追责转向私法（力）救济，即便是权利被侵害人通过民事诉讼追回其受损财物，但对实施职务侵占行为人来说，对其的制裁力度明显削弱，使得违法成本降低，不利于社会良性运转，因此，建议《治安管理处罚法》中加入对职务侵占行为进行处罚的相应条款。

2、关于传播、售卖虐杀动物照片、视频等音画载体的问题

2019年10月，位于成都市成华区的成都理工大学发生一起学生虐杀流浪狗并将肢解的狗尸体照片在网络上进行公开传播的事件，后引发网络热议。除此外，全国其他地方还有多起将虐杀动物的视频、照片等在网络上传播的事件，甚至有人为追求刺激而寻求此类视频、照片等，提供者从中获利。这些行为是在传播血腥、暴力，对构建和谐社会来说是一种不稳定因素。当前，我国《刑法》和《治安管理处罚法》中暂无明文规定虐杀动物行为应承担法律责任，无法从法律层面对实施虐杀动物行为人进行约束，社会公众的谴责不具有任何强制力。鉴于此类行为造成的社会不良影响和在一定程度对血腥、暴力的宣扬，建议《治安管理处罚法》条文中将“传播、售卖虐杀动物视频等音画载体”写入寻衅滋事行为，以寻衅滋事行为进行行政处罚。

二、程序方面

1、拘留所建议停止执行拘留后的法律手续完善问题

《拘留所条例》、《拘留所条例实施办法》第十九条均规定了拘留所建议停止执行行政拘留的情形，而目前《治安管理处罚法》没有对停止执行行政拘留作相应规定，这就出现了法规、部门规章和法律在有关执行程序上的衔接断层现象，且《拘留所条例实施办法》第十九条第二款规定：“拘留决定机关应当立即作出是否停止执行拘留的决定并通知拘留所”。此条款意味着虽然执行机关提出了停止执行拘留的建议，但行政拘留的决定机关可根据实际情况进行综合评判，可以决定不停止执行拘留，这和刑事司法实践中，刑罚执行机关（监狱）向刑罚决定机关（法院）提出减刑建议的规定相类似。另外，《拘留所条例实施办法》中仅规定决定机关将是否停止执行拘留的决定立即通知拘留所，未规定将该决定告知被处罚人，停止执行就是不再执行原行政拘留，因该决定会直接关系被处罚人是否被实际限制人身自由，会影响其实体权利，特别是不停止执行的决定如不告知被处罚人，在某种意义上剥夺了其复议和诉讼权利。由此，有必要对停止执行行政拘留建议和决定停止执行行政拘留与否这两个程序性行为的完善在法律层面予以规定。建议在《治安管理处罚法》中增加相应完善停止执行拘留的程序条款：“执行机关依据《拘留所条例》、《拘留所条例实施办法》的相关规定建议停止执行行政拘留的，拘留决定机关应当立即作出是否停止执行拘留的决定，制作停止/不停止执行拘留决定书，并送达拘留所和被处罚人”。

2、增补行政拘留暂缓执行的适用条件

《治安管理处罚法》第一百零七条规定“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”从该条款可以看出，适用行政拘留暂缓执行，仅限于“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的”，且系由被处罚人主动提出，未规定公安机关可主动行使“暂缓执行决定权”。

情形1：因传染病疫情暂时不执行行政拘留

自2020年初新冠疫情在全国暴发以来，为防止疫情在监管场所传播，拘留所对拘留收拘对象采取了谨慎态度，一般情况下暂不收拘。在不可抗力面前，为保障人的生命健康权而突破法律适用并无不妥，此种“暂不执行”行为不是不再执行，而是附条件的“暂不执行”，当疫情稳定或结束后恢复对被处罚人的行政拘留执行，由此看来这其实就是法律意义上的“暂缓执行”。暂时不执行行政拘留对被处罚人来说并非损益行为，不违背法理，但法律在普遍适用过程中已经出现了未作规定而需突破适用的情形，那么有对相应条款进行增补的必要性，同时也可进一步规范暂缓执行的适用，防止权力滥用。建议在第一百零七条规定中增加一款，规定“因自然灾害、重大传染病疫情等不可抗力影响行政拘留执行的，公安机关可决定暂缓执行，待影响行政拘留执行的情形缓解、消除后，恢复对被处罚人的行政拘留执行。”

情形2：被处罚人是生活不能自理人的唯一照顾人、抚养人暂时不执行行政拘留

在办理案件过程中，有时会遇到被处罚人家中有未成年子女、年迈的父母或其他无生活自理能力人需要其照顾的情形，《治安管理处罚法》第二十一条规定的适用不执行行政拘留条件中并未包括上述情形，因此不能适用不执行行政拘留。公安机关执法中既然惩罚违法行为，同时也要考虑保障弱势人群的社会生存权，在取证证实被处罚人是生活不能自理人的唯一照顾人、抚养人的情况下，对被处罚人暂时不执行行政拘留，并监督其委托亲戚、朋友或者社会帮扶组织暂时代为照看无生活自理能力人，待对无生活自理能力人安排妥当后，恢复对被处罚人的行政拘留执行。鉴于《治安管理处罚法》暂未明文规定，但执法过程中时常遇到此类情形，建议暂缓执行条款中增加“被处罚人系生活不能自理人的唯一照顾人、抚养人的，公安机关可决定暂缓执行，待对生活不能自理人安排妥当后，恢复执行行政拘留”。

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