探索城市新区管理权所有权分离发展模式

当前，区域经济发展的目标已由追求速度转向追求质量。经济高质量发展对现有的区域管理体制提出了更高要求。行政区与经济区之间的矛盾逐渐突出，并成为制约区域经济发展的重要因素。

今年1月，成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，国家层面明确支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离。5月，四川省《关于规划建设省级新区的指导意见》发布，强调积极探索经济区与行政区适度分离管理模式。同时，成都东部新区和宜宾三江新区也在今年成立，它们为探索成渝地区经济区和行政区适度分离的可行性方案提供了一个良好的平台。在新区的规划、建设和运营过程中，新区的管理权和所有权代表了新区经济区和行政区的核心特征及利益诉求，因此，探索城市新区管理权、所有权分离的发展模式就成为解决行政区和经济区冲突的有效路径。

□孙久文 苏玺鉴

管理权所有权分离的理论基础

新区管理权和所有权分离，可以在避免经济区行政区职能重叠干扰的同时维护各自主体的利益。新区的筹划、建设源于其所有权，具有行政区的属性；新区的日常经营运行源于其管理权，具有经济区的属性。

经济区和行政区是区域的两种划分方式，其本身并没有明显的冲突与矛盾，但是由于我国地方政府在区域经济发展中的主导地位，导致行政区由单纯的地理区划向带有经济特点的“行政经济区”概念转换，侵入到了经济区的范畴，而“行政区经济”本身带有的行政区特质与经济区的特征无法兼容，最终形成了“行政区经济”与“经济区经济”之间的矛盾。

行政区的本质是为实现国家行政管理、治理与建设而对国家领土进行合理的分级划分而形成的区域，带有明显的政治色彩，是一种有意识的国家行为。地方政府行使管理地方事务的责任与权力。经济区则是在经济规律的影响下，通过市场的资源调配，自发形成的区域性生产综合体，是在生产日益社会化、区域化的条件下，社会生产分工的表现形式。它虽是经济区划的结果，但其本质特征是一种不以人的意志为转移的客观存在。

由此可见，行政区经济和经济区经济具有明显的区别：一是行政区经济的中心一般是一定等级政府所对应的综合型城市，首先为地区的政治中心，其次为地区的经济和社会中心；而经济区的中心则更注重城市的经济综合实力。二是在行政区内不同等级城市依靠垂直的行政系统链条建立联系，因此行政区经济的发展取决于区域行政系统的效率；而经济区内的联系则依靠水平式与垂直式的经济网络（主要为产业网络）。因此，经济区经济的运行效率取决于本区域市场运行的效率。三是行政区经济对自身发展的调控能力强，依赖行政区的规划权、财税权和政策制度权，行政区经济对自身具有较强的调控力度，可以满足区域主体即行政区政府的利益诉求，而绝大多数的经济区经济则不存在不具有这种力量。

新区建设应该更关注其经济区层面的含义，摆脱“行政区经济”的干扰，使经济区在一定程度上与行政区分离。行政区即新区所属的地方政府仅保留必要的行政权力，让渡绝大部分的经济权力，保留的行政权力主要用于从整体上规划新区的建设重点和发展方向，为新区建设、正常运行提供制度保障，同时对新区的发展定位进行宏观的把握和调控，以适应国内外经济发展的需求。经济区内的各微观主体即新区的管理机构和新区内的企业全权负责新区的运营，具有相对独立的发展决策地位，如产业引进与筛选权力、产业链条的延伸和淘汰的权力、基础设施的扩建和更新的权力，独立参与区域分工合作的权力等等。

管理权所有权分离的实践经验

管理权和所有权分离最早应用于企业经营，并取得了较好的实践成果，催生了职业经理人和管理分工，推动了科学管理的发展，提高了管理效率。随后，管理权和所有权分离的概念被引申到土地制度改革、风景区建设、城市综合性公园等领域，例如，土地制度改革中的所有权、使用权和经营权的“三权分置”，就是一个典型的案例。

从新区的管理来看，将地方政府规划、建设的新区视为独立的经济主体，那么，管理权、所有权分离的发展模式可以给予新区最大限度的经济自由度。2008年，深圳、汕尾两地政府达成了共建“深圳—汕尾区域发展特别合作区”的意向，并成立深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年2月，在工业园区的基础上设立“深汕特别合作区”。2018年12月，中共深圳市深汕特别合作区工作委员会、深圳市深汕特别合作区管理委员会正式揭牌，标志着深汕特别合作区正式调整为深圳市委、市政府派出机构，以深圳市一个经济功能区的标准和要求，对深汕特别合作区进行顶层设计、资源配置、规划建设、管理运营。在不改变深汕土地行政属地所有权的基础上，汕尾让渡管理权，交由深圳一方全权管理，实现了深汕特别合作区管理权和所有权的分离，破解了行政区划和利益分配机制的不平衡对新区发展的限制。

深汕特别合作区最初的设想是尝试由深圳和汕尾“齐抓共管”、双方并重的管理模式。但是多头管理导致责权利不明晰，更为关键的是，没有打破原有的行政分割。深汕特别合作区属于深圳市的“飞地”，与汕尾的行政联系更为紧密，但是，特别合作区设立的初衷是与深圳建立较为紧密的经济联系，因此，汕尾最终让渡管理权，仅保留土地行政属地所有权，从根本上解决了合作区发展面临的法制、体制等障碍，理顺了深圳对于合作区的支持投入和产业促进机制。

管理权所有权分离需要机制创新

新模式与新机制要能够促进生产要素的自由流动。经济新区对于其归属的地方政府来讲，具有强烈的属地经济观念。以新区覆盖的实际空间范围为边界,并将这种边界视为“经济边界”, 人为地分割要素市场。为促进新区经济发展，防止地方政府有意或无意地采用各种手段阻碍生产要素跨行政区流动，就需要将所有权和管理权分离。分离的好处在于能够公平对待进区的企业，防止对外地企业实行歧视性的政策，影响优质企业的跨地区发展。分离还可以让资本、人力、信息等各方面的要素都得到高效的配置，防止造成资源浪费。在新区获得了独立的管理权，经济发展取代地方政府意志成为新区发展的首要目的之后，阻碍要素自由流动和合理配置的因素也将不复存在。

新模式与新机制要能够促进发挥政府和企业两个积极性。改革开放以来，受地方政府经济发展导向的影响，大部分经济新区往往被赋予较大的经济发展压力，地方政府间的竞争往往导致新区与相邻区域的非理性争夺多于合作，导致市场分割、基础设施建设重复和产业同构等问题。发挥地方政府的积极性，是源于各级地方政府被赋予了更大的经济建设权限，新区发展所依赖的基础设施建设，必须要由各级政府完成。一方面，基础设施建设涉及的行业多，产业链条长，对相关产业的带动力强；另一方面，基础设施建设投资量大，回收时间长，不是一般企业能够负担的。在所有权和管理权分离后，发挥企业的积极性，经济新区负责日常的运营，寻找最适合自己的企业发展道路。

新模式与新机制要能够实现区域发展的长期目标与短期目标的结合。地方政府的经济发展目标出于对地区利益最大化的追求, 大都热衷于投资那些见效快、就业容量大、利润税收高的产业，尽管有些产业并不符合本地区的产业体系的要求。为了可以快速获取短期利益，新区不得不选择和周边地区重复的产业。这样就会导致资源大战，产业同构，使新区发展受限。要保证长远的可持续发展，通过赋予新区管理权，让经济新区根据自身在区域产业网络中的分工定位，选择主导产业，自然而然地融入整个产业体系中，就可以保证长远的稳定发展。

管理权所有权分离需要政策配合

新区在新模式与新机制方面的探索，目标是保证管理权、所有权分离可以落到实处。因此，还需要具体的政策相配合，以成都东部新区为例，我们有以下几点建议：

转变地方政府的治理理念。地方政府要切实将管理权让渡给经济新区，就需要转变自身的治理理念，实现从“权力政府”到“服务政府”的转变。这是管理权、所有权分离发展模式的基础。不能再用地方政府的自身利益去框定新区的发展，不再局限于地方利益的得失。要从长远利益的角度出发，优先保证新区的正常、稳定发展，通过新区的辐射带动作用带动周边地区发展。

建立高效和强有力的新区管理机构。地方政府让渡管理权并不意味着对新区的发展放任不管，仍然需要地方政府为新区建设、正常运行提供制度保障，在外部环境和内部发展条件变化时，为新区经济、产业转型提供支持。同时，经济新区也需要对内部的产业发展、资源配置、设施建设进行统一规划、协调，需要一个具有公信力的部门与外部的企业、政府沟通谈判，开展合作；还需要一个高效的管理机构规范新区内各微观主体的市场行为，制定相关的行政条例和规范标准。因此，需要在经济新区设立一个强有力的管理机构，可以上传下达，沟通内外，规范市场。

多方参与基础设施建设。新区的基础设施建设应该由地方政府和经济新区合作完成，地方政府在经济新区规划筹备阶段完成新区发展所必需的基础设施建设，作为新区前期投资的一部分，在新区进入正常运营状态后，将基础设施建设的规划和建设移交给新区管理机构。在建设过程中，要注意和周边区域形成一体化的基础设施网络。由于临近成都，东部新区只需要选择秉持“快速、高效、低成本”的原则进行集中建设，将节约的资金用于信息网络系统的建设升级，建立高速、安全可靠的信息通道。

加强东部新区产业发展规划。东部新区宏观上主导产业的选择决定了新区经济未来的走向，需要根据成渝地区整体的产业结构和空间布局，成渝地区及成都都市圈在国内外分工体系中的角色定位来决定。同时，充分依托成都国家中心城市作为贸易中心、金融中心、信息中心、服务中心集聚的资源为新区产业服务，积极开展对外合作，通过产业转移、要素流动和资产重组等，形成具有优势的产业链条，发展和壮大一批具有区域竞争力乃至国际竞争力的大型企业集团。

（作者分别系中国人民大学教授、全国经济地理研究会副理事长兼秘书长，中国人民大学博士）

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