超大城市治理的成都实践

王伟耿云

超大城市是人类有史以来最巨型、最复杂的聚落集群，带来许多新的治理变量。基层治理是营造一座城市宜居环境的根本所在，与市民息息相关，正在成为国内一流城市竞相构筑城市治理体系与治理能力现代化的关键手段。成都市近年来以新发展理念统揽城市工作全局，将城市发展战略落实到微观社区，推动城市发展由速度规模导向转向质量效益导向、由低成本要素驱动转向创新生态驱动、由生产保障优先转向生活品质优先、由维稳型经验治理转向开放式人本治理，形成了具有成都特色的基层治理模式。

新时期中国城市基层治理的取向要求

社会治理是一个包括理念、主体、组织、制度、资源在内的重建和调整过程，在此过程中实现国家、市场、社会等多种治理力量的分工协作，共同应对社会问题。党的十九届四中全会对城市治理提出了新要求，如何以深化城乡社区治理为主线，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，推动各项制度更加成熟更加定型？如何把党的政治优势转化为基层治理优势，把制度创新优势转化为城市治理效能？这一系列关键命题对新时期我国社会基层治理提出了新的要求，具体体现在：

更加强调民众的利益和需求导向。治理的根本出发点都是民众的根本利益。基层治理对民众利益和需求导向的回应程度，直接影响和决定着我国国家治理的水平和现代化程度。由街道（乡镇）及其所辖村（社区）组成的基层社会，处于社会公共管理和服务的第一线、最前沿，既是社会政策制定和执行的“调节阀”“稳定器”，又是联系和服务群众的“最后一公里”“最后一步路”。这就要求强化基层治理的民众利益和需求导向，构建基层利益相关者的法治化参与体系。

更加强调政府治理的有效作用。在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的社会治理体制中，除了党和政府作为治理主体外，还包含社会组织和公民等多方面有序参与的治理主体。因此，社会治理是一元主导、多方参与、各司其职的合作共同治理。政府治理在基层治理中发挥着主导性的作用。从当前世界各国政府朝协同化、网络化发展的趋势来看，对政府的公私合作的程度和政府的网络管理能力都提出了更高的要求。

更加强调多元主体协同共治。社会治理是党政机关、企事业单位、社会组织、家庭、公民等多元力量通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，是多元主体之间协商协调的持续互动过程。落脚到基层治理，就要求多种社会主体之间进行广泛沟通、交流、协商、合作，有效应对各种社会危机、调节各种利益冲突、提高社会公共服务和公共产品的质量。更加强调多区域、多议题间的协调。社会治理的提出本身就是一个跨区域、跨议题的结果。一方面，许多基层公共服务和问题的解决，会产生跨疆域的外溢效果；另一方面，当前基层社会矛盾中涉及到的大多数议题，各种利益关系的处理都涉及到多元议题之间的连接。这就要求基层治理打破“一亩三分地”的传统思维，加强区域间、议题间的协调与联结。

更加强调基层社会自治。社会治理强调尊重社会成员的社会政治权利，主张激发社会成员的权能，使社会成员拥有发言权、选择权和影响力。基层治理强调最大限度地发挥社会组织和社区的自治功能，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制。

更加强调多方式、多手段的综合运用。系统治理要求从政府单向管理向政府主导、社会多元主体共同治理转变；依法治理要求促进治理方式从管控规制向法治保障转变；综合治理要求治理手段从行政手段为主向多种手段综合应用转变；源头治理要求基层治理关口从事后处置向事前和事中延伸转变。

成都市基层治理的基本经验

近年来，成都市坚持以新思想引领城市发展方向，以新理念统揽城市工作全局，推动城市发展治理的理念之变、体制之变、路径之变和格局之变，初步建立了党建引领城乡社区发展治理的制度机制体系，初步实现了全面提高党委领导城市工作能力和持续巩固党在特大城市群众基础的初心使命，有力推动了城市高质量发展、高品质生活、高效能治理的协同共进。笔者认为，成都市基层治理的关键经验在于准确把握了市情和城乡基层治理的发展趋势，从四方面入手，构建推进城乡基层协同共治的体制机制，统筹推动基层社会和谐发展。

一是基层政府改革、职能定位与组织建设。推进基层政府管理体制改革，构建结构优化、执行顺畅的基层行政管理体制是当前推进基层社会发展的现实要求。成都市基层政府管理体制改革是基层治理创新的重要内容。

二是公共服务供给与均等化。完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，这是城乡基层政府弥补市场公共物品“供给失灵”的必然选择，是构建服务型政府的内在要求。成都市推动实现城乡居民在公共服务一体过程中享有平等权利和待遇。

三是党建引领多元主体协同共治与社会自治。建立多元主体协同共治与社会自治机制是破解基层社会治理难题、促进社会和谐稳定的重要突破口。成都市在社区发展治理中探索构建党组织为核心，多元主体共同参与的一核多元的治理体系。

四是公众参与、利益表达与政策影响。随着社会不断进步和社会成员利益日益分化，城乡居民对参与社会政策决策和公共事务的需求强烈，迫切希望通过民主参与来维护自身的权利和利益。从各层次、各领域扩大城乡居民有序参与，保障城乡居民民主权利亦是成都市基层治理的重要内容。

对成都市提升基层治理效能的建议

基层不稳，地动山摇。成都作为国家中心城市之一，正处在高质量发展进程中，一定要把握和处理好“快、好、稳”这一核心三角关系。为此，我们提出新时期成都市基层治理效能提升的十条方略建议以供参考。

进一步深化社会服务体制改革，按照“基本公共服务均等化、非基本公共服务多样化”思路，拓宽社会服务供给来源和渠道，丰富创新社会服务方式，建立均衡、优质、高效的现代社会服务体系。

进一步深化社会组织体制改革，按照“枢纽型社会组织网格化、复合型社会服务全覆盖”要求，提高社会组织登记审批效率，加大社会组织培育和扶持力度，提高社会组织的发展能力和服务能力。

进一步深化社会管理体制改革，按照“集中规划、分工协作、权责一致”的原则，理顺街道（乡镇）、政府职能部门和村（社区）之间的关系，强化社会服务职能，提高治理主体能力。

进一步创新社区发展治理机制，按照“居民需求与社区资源无缝对接”的构想，完善社会动员和参与机制，增强社区发展能力和内生动力，建立党政群共治和基层组织自治相结合的社区生活共同体。

进一步创新基层治理方式，综合运用多样化治理手段，按照“整体治理和协同治理相结合”要求，针对复杂的或带有共性的治理问题开展集中专项整治，针对跨区域、多议题的治理问题实行联防联治。

进一步健全公共财政管理体制，加大政府购买社区服务力度，按照“行政资源向基层适度倾斜”要求，优化公共财政资源配置，为基层治理实践提供必要的资源保障。

进一步深化干部人事制度改革，高度重视人才队伍建设和能力素质提升，按照“数量充足、结构合理、素质优良”要求，推进社会工作专业人才队伍建设，为基层治理提供智力保障。

进一步坚持信息化引领，按照“高效、智能、安全、互信”标准，构建纵向贯通、横向集成、共享共用的社会治理信息化综合平台，推动信息化成果转化为社会治理能力。

进一步加强和改进党对基层治理的领导，坚持“党的领导和党政群协商共治相结合”，继续巩固基层党组织的战斗堡垒作用，扩大党组织在社会领域有效覆盖，构建社区区域化党建工作新格局。

进一步建立健全基层治理绩效考核评价机制，客观、准确地反映基层治理工作真实情况，及时纠正基层治理偏差，确保基层治理目标顺利达成。

（作者：王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授；耿云，中央财经大学政府管理学院行政管理系副教授）

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