【专访】张学良：“城市收缩”并不可怕，不应忽视亦无需对抗

4月8日，国家发展改革委员官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。"这是发改委文件首次提到“城市收缩"概念。

什么是收缩型城市？中国城市收缩状况如何？国外学者发现，城市收缩的过程通常伴随着经济萎缩、就业率下降、住房空置和人力资本流失等现象，那么中国是否存在类似情形？

伴随着经济发展放缓并向“新常态"转型，在习惯了以“增长"为基础的扩张主义发展模式后，我们应该如何看待这个带有“衰落"色彩的概念？

上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良教授是国内最早研究收缩城市的知名专家之一，近十年一直在关注中国城市的收缩和区域发展状况。他在接受界面专访时回答了上述问题。

以下为采访内容：

界面：什么是“收缩城市"？有哪些指标可以判断城市在收缩？中国城市收缩状况如何？

张学良：1998年德国学者首先提出“收缩城市"（shrinking cities）的概念，用以刻画德国城市伴随去工业化进程出现的人口减少与经济衰退的现象。2004年成立的全球城市收缩研究联盟——收缩城市国际研究网络（Shrinking City International Research Network），将其定义为“人口规模在1万以上人口密集的城市区域，面临人口流失超过两年，并经历结构性经济危机的现象。"

不过在不同国家，对收缩城市的具体界定不一样，因为每个国家的国情不同，而城市收缩的程度、收缩的类型和原因也都各不相同。目前研究收缩城市比较多的是德国、美国、英国、日本等发达国家，他们也是较早经历城市收缩的国家。

但城市收缩的研究在中国尚处于起步阶段，相关的概念和研究规范仍有许多不确定性。

首先，中国城市的边界就包括行政边界、地理边界与经济边界，由于城市的界定不一样，城市收缩就有广义的城市收缩和狭义的城市收缩之分。广义的城市收缩是指从地级及以上城市(盟、自治州、地区)层面上，全市范围内常住人口的持续下降；从县市(区)层面上，全县市(区)范围内常住人口的持续下降。狭义的城市收缩是指从地级及以上城市(盟、自治州、地区)层面上，市辖区(或建成区)范围内常住人口的持续下降；从县市(区)层面上，中心镇(或建成区)范围内常住人口的持续下降。

人口流失是收缩城市的核心特征，主要体现在两个维度上，一是人口的减少；二是人口密度的下降。

那么出现了多少年的人口持续下降，才算城市收缩了？我和我的团队前期研究主要利用2000 年的第五次人口普查与 2010 年的第六次人口普查数据，将十年间人口变动率为负的行政单元界定为收缩城市。

按照这种方法，我们发现，中国26.71%地级及以上行政单元、37.16%县市(区)发生收缩，以中国东北地区和长江经济带的收缩最为严重，且集中出现了“市区—市辖区"双收缩的现象。

界面：城市收缩伴随着人口减少，是不是意味着劳动力的减少？尤其是在老龄化日益加重的今天，这是否会给收缩城市的发展带来挑战？

张学良：相比于非收缩城市，收缩城市劳动年龄人口减少更快、老龄化程度更严重，人口抚养比（即总体人口中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比）较高，这意味着抚养压力更大，人口红利更少。

不仅如此，城市的基本特征是人口与经济在空间的集中，大城市的集聚效应使得高质量的劳动力（劳动参与率较高、教育水平较高、身体更健康）更容易从收缩城市流出。因此，人口的持续流出不仅降低了收缩城市的人口数量和人口密度，同时也降低了收缩城市的人力资本水平，容易带来经济发展活力的下降。

我们的调查研究支撑了上述结论。2010年，收缩城市平均总人口规模比非收缩城市低11.11%，人口密度低27.48%；收缩城市劳动人口比重比非收缩城市低2.31个百分点，60 岁 及 以 上 人 口 比 重 高 出 非 收 缩 城 市 3.42 个 百 分 点，大学专科及以上教育程度人口 比 重 低 3.37 个 百 分 点 , 城 市 职 工 平 均 工 资比非收缩城市低14.07 个 百 分 点。经济活动密度上，收缩城市单位面积GDP比非收缩城市低244.82%。

界面：那这是不是意味着，城市收缩就是个需要扭转的“坏"的现象？

张学良：城市收缩是个中性词，它并不可怕，应该正常对待。

看待城市收缩，应区分广义的城市收缩和狭义的城市收缩。广义的城市收缩实际上是人口城市化和区域一体化的重要途径。狭义的城市收缩则需要引起重视，需要结合其他指标来考查出现城市收缩的原因是什么，如城市公共服务或舒适度、教育发展与人力资本存量、就业机会与创新能力等因素是否出现了变化，再结合具体的案例研究，因地制宜地进行分析。

我和我的团队曾经就收缩城市企业全要素生产率（TFP）的变化进行过研究，从企业微观角度看城市的生产活力。我们发现，跟国外案例不同，中国收缩城市企业TFP并没有明显低于非收缩城市。跟踪2000-2007年收缩城市和非收缩城市TFP的变化发现，样本观察初期收缩城市企业TFP平均水平低于非收缩城市，至样本观察末期收缩城市企业 TFP水平不降反升，高 于 非 收 缩 城 市 约 0.02。我们把这称之为中国收缩城市的生产率“悖论"。

出现这一悖论，主要是因为中国的城市是按照行政边界来划分的，其实体空间范围跟国外相比普遍较大。如果按照“狭义"的城市来定义，即只考虑市辖区的收缩，就会发现，其企业TFP明显低于非收缩城市。

因此，按传统意义上的行政边界划分“中国收缩城市"的做法可能并不那么合理，另外，地级市层面人口总量的减少并不必然意味着集聚经济的下降。

以武汉黄冈为例，我们发现，该城市收缩趋势非常明显，一方面是快速的工业化和城镇化的产物，另一方面，跟武汉都市圈正处于不断极化的发展阶段相关。在黄冈等人口规模持续下降的同时，武汉都市圈的城镇人口不断增加，经济活力也在上升。集聚经济导致人口等要素由农村向城市集中，同时由周边城市向区域中心城市集中，形成中心城市对周边中小城市的“虹吸效应"。

从国际范围看，很多学者也认为，城市的暂时衰落可能是城市周期发展的一个阶段，是为下一个增长期做准备。中国可以提供独有的试验场所，需要我们创新实践，需要讲好中国故事。

界面：那么，从整体到地方，政府应该如何应对城市收缩？

张学良：过去四十多年我国经济势能和制度红利的释放，形成了以增长为主题的 “扩张型规划"。然而在部分城市人口大量流失的背景下，政府依然不加节制地扩张建成区面积、设立新区新城以刺激增长，这就很可能导致劳动力资源、土地资源在空间上的错配，进而表现为人口城镇化与土地城镇化的不协调状态。

所以，在应对收缩城市的态度上，一方面不要客观忽视，另一方面不要主观对抗。从整体角度看，应对收缩城市要强调小尺度、跨区域的“区域性规划"如都市圈规划，制定具有区域协同效应的战略规划体系；对具体收缩城市而言，城市发展规划的重点应由规模扩张转向质量提升，应借鉴“精明收缩"的理念——“更少的人、更少的建筑、更少的土地利用"，关注城市持续的潜在发展动力，制定更合理的适应城市人口规模的空间策略。

另外，与其试图逆转城市收缩趋势, 不如将未来城市发展规划的重点放在如何抑制高质量人才的流失，以及人口结构的优化问题上。具体措施包括减少人口流动障碍、适当提高对高技能劳动力的工资福利补贴、建设完善的民生保障体系、提升本地公共服务水平等。

界面：发改委文件中特别提到“成渝城市群"，表示要“扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极。"成渝城市群城市收缩状况如何？发展的难点在哪？

张学良：除了工业化发展、城镇化进程等市场化因素，中国收缩城市的形成，跟政府的区域政策有很大关系，某种程度上体现了中国特殊的政策导向。

与市场机制的极化导向不同，区域政策愈加体现政府的区域协调发展意志。对于拥有明显地理区位优势或有助于实现国家重大战略的地区，政府通过政策优惠强化集聚经济，造成人口空间配置的变化；对于在市场优胜劣汰机制下陷入经济困顿、资源掌控和要素调配能力不足的地区，政府通过资源倾斜可以影响这一地区的发展进程，延缓人口流失现象。

从我们的研究结果来看，成渝城市群16 座地级及以上城市中有 13 座出现收缩现象，占城市总量的 81. 25% , 14 个市辖区出现收缩现象，约占市辖区总量的 29. 79% ; 64 个市辖县出现收缩现象，约占市辖县总量的 65. 98%。因此，成渝城市群的收缩情况还是比较明显的。

除中心城市的虹吸效应、产业结构转换中的就业岗位不足等因素外，老龄化趋势加重是导致成渝城市群城市收缩的重要因素。根据现有研究，四川、重庆均属于人口老龄化程度最为严重的区域，2010 年成都 65 岁以上老龄人口占总人口比例已经达到 9. 71% ，而成渝城市群所包含的其他城市老龄化程度均高于成都，其中资阳的老龄化程度最高，达到 13. 56% 。随着城市进入老龄化社会，受生育政策影响较深的城市人口抚养系数也会出现迅速上升，凸显出极大的社会抚养负担，这不仅会增强劳动人口的抚养强度，扩大抚养系数，也会无形中抑制劳动产出率和劳动效率提升。因此，如何缓解人口老龄化的趋势,将成为成渝城市群应对城市收缩的重要步骤。

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