多方联动 构建多元参与的TOD开发格局

曾鹦

当前，成都正处于轨道交通引领城市发展的重要历史阶段，实施轨道交通主导的TOD综合开发实现“站城一体化”，既是保障成都公共交通可持续发展的现实需要，也是推动城市功能优化、品质提升的有效途径，更是建设美丽宜居公园城市的重要抓手。那么，针对成都TOD综合开发引领成都新区建设和老城更新过程中存在的难点、痛点，借鉴日本TOD开发的成功经验，为成都轨道交通主导的TOD综合开发谋篇布局提供参考，以科学顶层设计指导规划建设势在必行。

轨道交通主导的TOD模式之“四性”理念

轨道交通主导的TOD模式，在规划城市交通整体空间布局时，以打造高效率、高水平、高质量的轨道交通为发展核心，继而围绕其在商业、教育、文化、住宅以及工作生活等领域进行具体的开发与建设，以促进经济社会高效发展，该过程往往呈现出显著的“人民性、主动性、高效性和系统性”之“四性”特征：

一是人民性。坚持以人民为中心的发展思想，以普通市民美好生活的需要为规划导向，不单是城市发展的规划，更不是为了满足少数人利益的规划。

二是主动性。主要表现为轨道交通的提前规划将改变传统的城市规划模式，以轨道交通承载力为硬约束来规划城市居民区、商业区等功能区，非被动地解决因交通资源供给不足造成的城市交通拥堵问题。

三是高效性。主要表现为轨道线路资源的专享，能极大提升城市功能区规划建设的效率，从而提升城市规划项目的经济性。

四是系统性。主要表现以轨道交通为骨干、以站点为中心对周边进行TOD开发，能有效缓解城市拥堵和环境压力，促进经济社会发展。

不能全盘照搬日本城市TOD开发经验

一是要注重吸收借鉴，不能完全照搬。日本东京、大阪的TOD开发，由轨道交通带动财富流动、提高城市效率，造就城市的繁荣，城市的繁荣又推动轨道交通不断发展，增添城市活力和效率，这种良性循环并非一蹴而就，而是经历上百余年的实践和探索积淀的丰富经验。成都与日本城市的发展阶段有本质区别，决定了成都不能照搬日本经验，但其集约用地、人本导向、价值最大等开发理念，值得我们认真汲取和吸收。

二是要凝聚发展共识，一体化开发。实施TOD开发，既要保障各利益方的权益不受损，又要保障开发商的投资有可靠回报，才可能形成良性循环。日本TOD项目从前期建设到后续运营，都由开发企业或企业联合体主导，具有统筹连贯性，形成资金“双回流”通道，最大程度促进了开发效益的内部化。对于当前成都轨道站点枢纽以及郊区新城建设的综合开发，除以打造传统商业综合体为主外，还需加强功能定位，与产业功能区、产业生态圈紧密联系，实行TOD一体化开发、一盘棋运作，以形成短期内依靠房地产收益支撑TOD开发建设、中长期依靠商业价值维持TOD项目运行并获得利润的资金回流模式。

推进成都TOD综合开发的对策建议

2018年以来，市委市政府高度重视城市公共交通综合开发，将城市轨道交通综合开发提升到城市发展的高度，提出“站城一体化”的综合开发理念，且在工作机制、用地保障、规划设计等方面做了积极探索，但TOD综合开发从理念到落地，需要跨界和全过程的整体融合，必然对城市既有利益格局进行重组，而效益却在较远的未来才能显现。作为轨道交通和城市可持续发展的最优选择，TOD综合开发工作推进也必然是一个不断试错和纠错、多方利益不断博弈和平衡的过程。为此，针对成都TOD综合开发如何更好地引领城市老城更新和新区建设提出如下几点建议：

一是要强化整体规划，明确开发反哺目标。首先必须明确发展轨道交通需要建立在城市层面的TOD战略，这其中除了已被广为接受的“建轨道就是建城市”的理念之外，更要有“运营轨道就是运营城市”构想和认知，并据此强化整体规划和专业设计。当前各大城市的轨道交通投资模式普遍存在着投资资金落实困难、投资效益外溢等问题，过度依赖财政资金导致财政负担压力剧增，成都也不例外。建议实施跨界融合综合开发，以收拢TOD开发外溢效益来反哺轨道交通建设运营。具体而言，挖掘拟建TOD项目的所有关联项目，对拟建TOD主项目及关联项目进行有效组合（如轨道交通+“地产业”、轨道交通+“信息业”、轨道交通+“金融业”等），通过优化选择使其成为具有投资价值的投资组合项目，通过市场化方式确定投资对象和投资额。这种项目投资组合模式能有效收拢TOD项目的外溢效益，增加TOD项目的经济可行性。

二是要强化多方合作，实现共建共享。由于城市轨道交通的建设周期，普遍长达数年甚至数十年，相关部门在制定相关发展与建设政策时，应确保具备一定的连贯性与综合性，为轨道交通工程的投资建设提供制度保障作用。在TOD开发过程中，必须充分考虑站点枢纽和新区的资源承载力。目前成都地铁火车南站受换乘客流和大铁客流的叠加影响，换乘客流压力很大，高峰期导致较多乘客滞留车站时间过长，就表明TOD模式必须以公共交通的承载力为硬约束条件来规划枢纽站点或郊区新城建设，必须综合考虑土地资源、交通容量、环境容量等制约城市发展的资源承载力问题，统筹实现资源集约、功能复合，注重整体策划和专业设计推动连片开发，形成地铁、城铁、公交等多制式转换，地下地上立体交互的现代立体交通体系，推动成都城市生产空间集约集聚，形成“交通圈”“商业圈”“生活圈”，实现“人留商聚”，带动成都产业和商业发展。

三是要厘清主体责任，构建多元主体参与机制。正确处理好政府与市场的关系。政府进行整体规划、专业设计和整合资源，构建竞争机制、搭建市场竞争平台，充分发挥市场配置作用，支持各类市场和社会主体广泛参与TOD综合开发建设，弥补公共财力不足问题，使市场在TOD项目建设中起决定性作用。同时，进一步转变政府职能，明确TOD综合开发的政策补贴标准，降低市场准入门槛，积极引入国内外金融机构、战略资本，以及投建运营各个环节专业化公司，参与各个层级的TOD项目，形成“政府引导+市场主导”之多元参与的TOD开发格局，推进城市老城更新和新区建设，该过程需要充分厘清项目主体边界、技术边界、利益边界和政策边界，实现投建运管纵向统筹。

四是要注重集约高效，促进地面公交与轨道交通无缝衔接。按照“从场站资源分散低效向集中高效转变”的改革思路，切实解决重要枢纽节点周边交通拥堵问题。TOD综合开发需要综合考虑地铁规划的同时高度重视道路规划设置，确保路网密度达标，建议通过规划建设下穿式道路网或者以硬隔离的方式开辟社会车辆通过性道路，并开行区域内至轨道交通站（公交站）间的摆渡车，解决区域内人员公交出行的“最后一公里”难题，吸引区域内更多人员选择公共交通方式出行，以缓解周边道路交通拥堵。

（作者：曾鹦，成都市社会科学院经济研究所副研究员）

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