以新思维推进轨道交通TOD综合开发 ——成都市地铁上盖物业调研报告

中共成都市委办公厅综合二处

当前，成都轨道交通正从前期规划转入全面建设时期。到2022年将开通地铁运营里程600公里以上。当前和今后,要认真贯彻中央、省委、市委的部署要求,要有新思维，打破将轨道交通简单视为公益性事业、服务性交通方式的传统思维，以轨道交通有序发展，改变城市商业格局和群众出行方式。要学习借鉴香港“地铁+物业”模式，积极探索“TOD”综合开发,推动TOD项目和周边区域、站场改造和枢纽开发、基础设施和产业“一体化设计”，加快构建全域覆盖轨道交通网络，助力成都市建设美丽宜居公园城市。

学习借鉴先进城市实践经验

上海：复合招拍挂制度+股权转让。由申通地铁资产公司参与沿线物业综合规划，与城市规划部门一起研究确定相应地块开发指标与要点。条件成熟后由申通地铁直接在土地交易市场参与举牌（类似定向招拍挂），获取地块开发权，并将土地登记在全资子公司名下。再通过交易平台将项目子公司的股份进行转让，引进品牌房地产公司合作开发。存在问题是：复合式招拍挂制度通过组建有限合伙企业获取土地开发权，快速确定股权投资份额，引进品牌发展商。但通过复合招拍挂确定开发方的时间周期漫长（一年或数年）。

深圳地铁：二期利用捆绑招拍挂方式取地，三期尝试土地作价出资。深圳地铁较早开始尝试复制港铁“地铁+物业”的发展模式。《深圳市地下铁道建设管理暂行规定》第2条规定：“地铁建设包含地铁沿线的综合开发，地铁建设工程属于社会公益性城市基础设施”，第39条规定：“地铁公司对经批准取得的地铁沿线规划用地享有土地综合开发权和物业管理权。综合开发的土地，按未建地铁时的地价核定出让给地铁公司开发。”以上这些规定，为捆绑开发营造了较好的条件。2013年5月，深圳市出台了《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，随后完善、颁布了《深圳市土地使用权作价出资实施流程》和《作价出资合同（范本）》，明确了土地作价出资的具体操作流程及各部门分工职责。存在问题是：土地作价出资是与出让、租赁相平行的土地有偿使用方式，但缺少法律具体规定。该种模式适用于市区部分地铁站点捆绑开发，可作为土地制度改革的一种探索与尝试。

地铁上盖物业实践面临的难题

香港地铁作为全球为数不多盈利丰厚的地铁公司，其秉承的“地铁+物业”模式多年来是很多城市效仿的对象。即通过地铁建设改善站点周边土地通达性；港铁公司在拥有周边土地经营权的前提下，通过发展房地产综合项目，充分利用土地升值收益，补偿兴建地铁投入的高额成本，减轻财政压力。

地铁上盖物业可以把部分土地增值收益转移回政府财政，减轻财政负担。但目前内地城市实践存在两条主要制度制约。

一是现有土地出让方式不利于地铁公司取地。《物权法》第137条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”按照规定明确的出让方式，不能确保地铁公司取得土地使用权，成为限制港铁模式在内地推行的最大障碍。

二是规划对用地性质的界定缺失。轨道物业同一宗地同时具有交通用地属性和经营性开发用地属性。城市规划部门对混合了经营性与非经营性活动的用地性质界定较困难。一方面，城市公共交通基础设施用地通过划拨方式取得的，限制了轨道交通用地兼容商业开发用途的可能。另一方面，即便依据新修订的《城市用地分类与规划建设用地标准》明确为“轨道交通为主兼容商业开发”的混合用地性质，对各类型用地的开发规模与比例也缺乏相关标准与依据。

成都轨道交通建设也面临建设成本高昂的难题，票务收入一般仅能弥补运营成本，建设资金主要来自政府财政资金和银行贷款，轨道交通建设所需巨额投资，无疑将进一步加重政府财政负担。因此通过地铁上盖物业减轻成都市财政压力具有现实意义。

对成都市地铁上盖物业的建议

成都市2017年出台《成都市关于轨道交通场站综合开发的实施意见》（以下简称《意见》），解决了地铁上盖物业实践中的顶层设计问题。结合《意见》和成都市实际，建议如下。

一是严格抓好《意见》落地落实。根据《意见》内容，各有关部门按照规划管控、用地保障、开发模式、收益分配等方面实施细则，建立专项考核及管理制度，推动成都市轨道交通综合开发顺利进行。

二是适当调整《成都市城市规划管理技术规定》（以下简称《规定》）。按照TOD模式，地铁站点及周边土地开发强度会适当提高，以体现城市土地资源围绕轨道交通集约发展、轨道交通引导城市格局的发展理念。但2017年成都市出台的《规定》未充分体现该理念，建议针对成都市地铁上盖物业对《规定》作适当调整。

三是坚持场站改造和枢纽开发两者并重。在重视对新建TOD综合项目开发的同时，对已形成的经济性强、人流量大的站点，深入研究分析、积极稳妥推进一体化改造，充分挖掘已形成的通道能力和流量经济。

四是加快编制全市TOD总体规划。明确各区（市）县具体任务和定位，对在建、新建站点以轨道集团为主体;对已有改造站点以各区（市）县为主体，以轨道交通集团为主导，鼓励各区（市）县组建独立公司参股合作，充分发挥轨道交通撬动城市格局调整、重塑经济地理的杠杆作用。

五是高质量打造三色路站TOD综合开发示范工程。打破将轨道交通简单视为公益性事业、服务性交通方式的传统思维，加快推动三色路站TOD项目和周边区域“一体化设计”，确保基础设施建设和产业设计齐头并进。

六是加快培育成都市TOD综合开发专业团队。组建成都市TOD综合开发设计院、研究院，借助恒大、万达等国内大型地产开发商平台，积极主动与世界顶尖涉及企业合作对话，争取五年内培养一批成都市优秀的TOD综合开发设计团队、施工管理团队和运营团队。

新闻推荐

“成都街头艺人”招募昨日复试

本报讯（记者王嘉）“成都街头艺术表演”活动启动以来，受到了社会的广泛关注。4月20日，“成都街头艺术表演”首批网络报名结束后，经过两日的资格审查，成都市文化馆通过“文化天府”公布了网络初试结果公...

成都新闻，讲述家乡的故事。有观点、有态度，接地气的实时新闻，传播成都正能量。看家乡事，品故乡情。家的声音，天涯咫尺。