与政府包揽代建相比村民自建成本降低40%以上

四年来，成都农村小型基础设施建设模式发生了重大改变——

□本报记者 张守帅 冉倩婷

从试点到全面推广，四年间，一场改变乡村小型公共基础设施建设模式的变革，正悄无声息地在成都推进。

变革的主角：政府、村民；变革的核心：还权；变革的“剧情”：政府把投资额度在200万以下的小型公共基础设施，交给村民自己建设和管理，俗称“自建”。

这场始自2011年的变革，预期有很多。比如，提高财政资金使用效率，降低建设成本，推动民事民治、民事民办，以及杜绝工程领域的腐败等。

这些目标有没有达成？1月上旬，记者前往成都二三圈层的多个区县展开调查，发现多个项目在节省投入方面的确成效显著。但村民叫好的同时，一些基层干部也表现出困扰。

忧从何来？喜又该如何“可持续”？

1/

决策令谁满意？

从立项到谈判中的“民主身影”

1月13日，冷冬。青白江区龙王镇梁湾村的蔬菜大棚，绿意正浓。掀开塑料布，湿润的暖意迎面扑来。

这个300亩的有机蔬菜示范基地，由一家山东农业企业投资。村支书吴德辉说，引进这个企业费了一番周折。“人家要流转平地，要改良过的土壤，村上的地高低不平怎么办？哪来钱翻土？”吴德辉一度很是为难。

转机，源自成都农村小型公共基础设施村民自建的试点扩面。

2011年底，成都在金堂、蒲江、邛崃、崇州等4个区（市）县16个村启动试点，随后范围扩大到二三圈层的所有区（市）县。梁湾村承担了其中一个试点——抗旱能力提升工程。2013年底，成都市发展改革委到梁湾村调研时，听说了吴德辉的窘境，相关领导又“点拨”他：“为什么不作为一个自建项目申报立项？”

愿不愿意，还得村民说了算。这倒不难办。早在2008年，成都便建立了村民议事会制度，梁湾村每年几十万的村公资金就是由村民议定怎么用的——从这个意义上说，成都开展农村自建有着成熟的群众基础和制度基础，相当于把村公资金的使用方式扩大到了小型公共基础设施建设领域。

300亩有机蔬菜示范基地的立项申报很快完成：项目预算总投资160万元，村上向财政申请100万元，企业自筹60万元，用于新建1445米沥青混凝土油路、2292米沟渠，并对300亩土地深耕松土。

2014年3月24日，围绕项目的施工单位选择，竞争性谈判启动。成都市发展改革委、青白江区发展改革局，以及青白江财政、水务、审计、纪委等部门和龙王镇相关干部都赶到梁湾村“列席”。

三选二、二选一，谈判过程就像超女选秀。三个前来竞争的施工单位依次“陈情”、报价，拿出各自的资质证书，说明准备如何施工。

其实，在场的村民代表心里已有“成算”：“只要不低于预算的80%，工程质量就能够保证。”在上一次的抗旱能力提升工程中，村民们获得了这个“实用知识点”，并跟施工方砍价成功——实际成交价格比青白江财政部门给出的预算指导价少了45万。

最终，经过村民两轮投票表决，刘显忠以159.52万元的价格胜出。

青白江区发展改革局副局长许必水说，村民压价的动力，还来自于成都市规定：项目结余的部分钱可由村民议事会讨论，用来管护或用于本村的其他村民自建项目。

2/

资金效率为何奇高？

简化花钱程序的群众逻辑

从大包大揽到放手自建，工程质量是否会受影响？这亦是成都市发展改革部门的担忧之一：“决定权交给了群众，万一工程出了问题怎么办？”

为此，成都市特别明确：200万以下的自建项目，应是工程技术含量不高的、施工不复杂的；稍有技术含量的，应通过竞争性谈判或者比选确定具备条件的施工单位来建设。2014年，金堂县236个村中，有自建项目的村209个，涉及资金2060.28万元，多数是小型水利项目。

而村里劳动力的富集度，也左右着村民们对自建方式的选择。尽管成都赋予村民自行组织实施项目的权利，但以老人和小孩为主的村庄，经过议事会表决，无一例外地放弃了承担项目的具体建设，转向竞争性谈判。

在许必水看来，这正是“村民自建”的省钱奥秘：与一般工程招投标不同，竞争性谈判省下了包括机构代理费、设计费、标书成本费等在内的一大笔钱，“小项目三四万，大项目七八万”。即便跟规定同样允许的比选方式相比，竞争性谈判也能节省不少，“除了委托机构的代理费、专家评审费，还有交通费、午餐费、场地费……”

成都市发展改革委曾在一份自建试点工作总结中，专门就“省钱”进行测算：与政府包揽代建相比，村民自建成本降低40%以上，其中省去项目前期经费3%—5%，挤掉施工方报价水分30%—50%，省去监理费2%—3%，省去征地拆迁补偿和青苗损失费6%—8%。

不仅“省钱”，项目进度快也是改革红利之一。

在蒲江县大兴镇炉坪村，抗旱提升工程实施以来，村里老一辈的泥瓦匠、装修工悉数登场—— 到项目上“打零工”，或是担任监督小组的“监督员”。

村民踊跃参与的热情，使“居民满意度达到95%以上”的工程款结算条件变得更容易企及，而以往施工常见的占地补偿纠纷也变得少见，施工更为顺利。

施工方与村民和睦关系的建立，也让政府受益。许必水说，包揽代建的项目，常让政府陷入尴尬的境地：“村民持怀疑态度，看不到政府派人盯着，就认为里面有猫腻；验收时，有时要敲开看看，施工方又觉得不被信任。”“快”，同样有成都市发展改革委的数据佐证：由于减少了政府包揽代建中许多不必要的程序，加快了工程进度，许多工程缩短工期四分之三以上。

3/

到底动了谁的“奶酪”？

过程不顺难掩向前之势

2013年11月，成都市六部门印发《关于深化基层治理深入实施农村小型公共基础设施村民自建的工作意见》，在全市范围内全面推行村民自建工作。自建范围，扩大到农业、水利、交通、教育、体育、医疗等领域，包括农村道路、水塘、沟渠、图书室、广播站、医务室等。

成都为此还建立了一个农村项目民意库，把经各村民议事会表决的项目，收集起来纳入民意库，要求相关部门规划项目时要与民意库充分对接。

成都市政府研究室巡视员邓立新认为，村民自建使农村小型公共基础设施的投资建设过程实现了由政府单一主体决策转变为政府与村民共同决策，由政府自上而下包揽建设推进转变为上下共同推进，由政府单一主体监理转变为各级政府、多个部门、当地村民以及基层组织和建筑单位等多元主体共同监理，从而保证了这些决策过程的民主性，实施过程的公开性，政府资金投入的有效性。

但是，这个改革的过程或许并不顺当。一些基层干部认为，当前居住在农村的多是老年人，他们的文化结构、知识水平有一定限度，而村民的议事能力在某种程度上决定了政府“还权于民”探索的成效。

同时，部门之间的统筹协调难度依然较大。比如项目如何审计就争议了较长一段时间。审计部门认为，村民自行组织建设的项目不合规，要想通过审计，必须拿来第三方所做的审计报告。村民则认为，做审计报告的开支不在预算之列，村上也没钱付这笔开支。财政部门也觉得“村民工资花名册”等“土账本”无法入账。

后来，成都市六部门只好联合下发文件来解决这些问题，甚至专门附录一张“农村小型公共基础设施项目竣工综合验收表”，以此代替审计报告。

此外，一位不愿署名的基层官员也表示，政府职能部门从“我说了算”变成只需要提供帮助指导的配角，角色认同的确存在一个转换期，甚至部分人因既得利益受到影响而施加阻力。邓立新甚至在一篇公开论文中提及“利益调整阻力”的问题：“实行‘村民自建\’后，一些传统做法下的各方利益就面临利益调整，如一些村干部、农村包工头等对‘村民自建\’改革就心存不快，存在干扰等。”

但这也是成都大刀阔斧推进改革的原因之一：减少相关政府部门及干部插手项目工程的机会，降低贪腐发生率，减少干群纠纷。

青白江区已把村级不达标场所的提档升级项目，全部纳入村民自建范围。不过许必水还是对农村“空心化”、“老龄化”的问题念念不忘：“面对那些技术含量稍微高点的项目，留守的村民们怎么对他的建设有效监督和验收呢？”

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