民告官不再难见官——雁江区人民法院大力推进行政首长出庭应诉工作

民告官法庭审理现场。区法院审委会专职委员马康林到环保局宣讲新行政诉讼法。■ 陈华 本报记者 曹礼芹  

“在法庭上，当官的都见不到，说有理咋个连面都不敢见呢？”在一起行政诉讼案件中，原告质疑道。

《中华人民共和国行政诉讼法》实施25年以来，行政首长对于到法院出庭参加诉讼，与民同庭，在平等的情形下抗辩，在心理上存在一定的不愿，于是出现了不是委托其工作人员出庭就是委托律师出庭进行诉讼。老百姓在行政诉讼中是告“官”不见“官”，法院审判推动矛盾化解难，而行政机关行政行为正确也难让老百姓信服。

在我国的法律体系中，行政法律、法规占了大部分，依法管理、依法行政，在依法治国中占有极其重要的作用，对行政首长的法律意识提出了更高的要求。十二届全国人大常委会第十一次会议2014年11月1日就表决通过了修改行政诉讼法的决定，对行政首长出庭应诉讼作出了规定。

在雁江区人民法院受理的行政诉讼中，少有行政机关首长出庭，有时一年也难见一件。这影响了司法与行政的互动，对推动依法治国、依法行政产生了负面效应。今年，区法院将推行行政首长出庭应诉制度确定为年度的重点工作之一，通过发送《应诉通知书》通知行政机关负责人应诉、沟通交流座谈会和送法律进机关等举措，努力破解行政诉讼中“民告官不见官”的“尴尬”，进一步保障行政相对人的合法权益，监督和支持行政机关严格公正执法。在2015年5月1日新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行后，当月审理的6起行政诉讼中，行政单位负责人出庭应诉达到100%。

困境

民望与官法庭上平等对话，可2014年雁江区法院审结行政案件67件，行政首长仅3人出庭应诉

2015年6月26日，一起行政诉讼再次开庭，这次被告的行政单位负责人出庭应诉。而上月开庭时，被告的行政单位负责人却没有出庭，原告律师要求被告负责人出庭。由于受理案件的时间和开庭的时间，恰好在新《行政诉讼法》实施前后，主审法官休庭后，主动地联系了被告方，协调相关负责人出庭应诉。

区法院审委会专职委员马康林告诉记者，行政机关首长不出庭或很少出庭的原因，是认为行政机关当被告不光彩，一般委托代理人出庭参加诉讼。有的行政机关不委托工作人员，只委托律师出庭，只看审判结果，不问行政行为过程，有的还将行政诉讼中的权力特别授权给律师，放弃行政权力。

区法院党组书记、院长胡军在接受记者采访时也表示，行政诉讼就是老百姓通常说的“民告官”，从近三年法院行政诉讼案件来看，法院受理立案的与具体行政行为相比，占比很小。在行政诉讼中行政相对人胜诉的仅占10.45%，胜诉比例也很小。“民不与官斗”，老百姓用这句话来形容“民告官”难，除了很多老百姓不知道用法律手段维护自己合法权益外，“告‘官\’不见‘官\’”的尴尬也是法院审理行政案件和群众依法维权的桎梏。2014年，审结行政案件67件，行政首长仅3人出庭应诉。

探索

2015年1－11月雁江区法院审结行政案件169件，除28件撤诉和裁定驳回的案件外，开庭审理的141件实现行政首长全部出庭应诉

2015年6月24日，在区法院第一审判庭，简阳市民卓某以行政其他纠纷为由状告资阳市教育局，市教育局副局长到庭，并积极应诉。

新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。”从立法的层面首次明确了出庭应诉是行政机关负责人的义务，这为真正落实行政案件行政首长出庭应诉提供了法律保障。雁江区区委书记姜鸿飞在接受记者采访时就强调，依法行政是民主法治在行政领域的体现，行政机关领导直接参与诉讼，可以提高行政机关领导的法律素养，有利于提高行政机关依法行政的能力；行政机关领导出庭应诉，与行政相对人面对面对话，有利于行政主体与行政相对人之间的沟通交流和矛盾化解；同时行政机关领导尊重人民群众、敢于承担责任，有利于法治政府、责任政府的建设。雁江区区长罗道坤对此专门批示，“请区法院在区政府常务会上做专题辅导，教育引导政府部门、单位、行政工作人员增强依法行政意识，提高依法行政能力和水平。”为确保法律规定真正得以贯彻，响应群众心声，2015年，区法院结合最高人民法院立案登记制的实施，结合法治建设工作大局，以推进行政首长出庭制度作为突破口，积极探索破解“民告官不见官”难题，得到了相关部门的大力支持。

其实在2014年，区法院就已经开始通过召开座谈会、专题分析会和提司法建议等方式推行行政首长出庭应诉制度。不仅应邀在区委常委会、区政府常务会上分别对新《行政诉讼法》做了较为系统的交流，还先后到区烟草专卖局、区食药监局等单位讲解新《行政诉讼法》修改的意义和修改的内容，从作为的行政行为、不作为的行政行为、行政行为的程序理解、证据的收集与认定、对违法行为的处理、法律通用的自由裁量权运用等多方面进行了深入的解析。区食药监局局长刘志铭表示，此次讲解从专业角度对他们进行指导，有利于掌握专业法律知识，提高守法水平，规范执法行为，提升依法监管能力。同时，在研究推行新《行政诉讼法》实施的实践中还创新地向行政机关首长发出庭应诉告知书，明确通知单位指派负责人出庭应诉，推进了行政首长出庭制度的落实。

“站在被告席上，既是按照行政诉讼法的相关要求，也是对原告的尊重，更是想表明卫生局依法行政的态度，并相信法院会依法公正审理。”曾代表单位出庭应诉的雁江区卫生局副局长范方华提及行政首长应诉说道。他为出庭应诉做了大量的准备，包括熟悉案情、事实调查和作出被诉行政行为的证据、依据等，出庭过程中遵守法庭纪律，自觉接受法庭调查，积极参与法庭质证、辩论、陈述等庭审活动。他还坦言：“在法庭上直接面对当事人，直接解释、回答他们的疑惑和批评，有压力，但从另一方面讲，也上了一堂生动的法制教育课，对依法行政水平的提升很有好处。”现在更多的“范方华”意识到了行政首长出庭应诉的重要性，并出庭应诉。

雁江区法院2015年1－11月审结行政案件169件，除28件撤诉和裁定驳回的案件外，开庭审理的141件行政案件行政首长全部出庭应诉，改变了以往“告‘官\’不见‘官\’”的情况。

推进

让行政负责制归位，形成司法审判与行政执行的良性互动，使行政首长出庭参与应诉成制度化、常态化

区法院地处市区两级，随着公民法制意识的提高，维护权益趋于法制化，行政案件的数量快速增加。2014年，区法院审结行政案件67件，比上年度增加了30件，增幅为45.7%；2015年1月至11月底，受理187件，审结169件，收案同比增长179.1%。

面对快速增长的行政案件，行政审判法官表示，实现个案的法律公平正义固然重要，更重要的是通过行政首长出庭制度的落实，让行政负责制归位，促进行政机关依法行政的意识，提升全区行政机关依法行政能力和水平，推进法治政府建设，全面推动依法治区目标的实现，让行政案件越来越少，才是目标。

面对行政审判庞大的工作量，让行政负责制归位，保障行政相对人的合法权益，区法院主动加强司法审判与行政执行的良性互动。区法院将行政审判工作情况、特点进行分析、汇总，梳理行政审判工作和行政执行中发现的问题，有针对性地提出行政审判和行政执法工作的意见和建议，并对行政诉讼法修改后行政审判工作和行政区域执法作出预判分析，形成报告，及时上报，并与行政机关加强沟通，定期或不定期举办座谈交流会，分析行政案件情况，分析诉讼中的各种问题，研究行政行为方向，给行政机关提供法律法规等多方面的有力支持。姜鸿飞指出：“区法院积极推进行政首长出庭制度，在促进行政机关依法行政方面做了有益探索和大量工作，取得了一定的成效。但这项工作才刚刚起步，还需要全区各级领导干部提高法律意识，率先垂范，从平等参与行政诉讼做起，推动依法行政前行，全面推进依法治区和法治雁江建设。”区委常委、区政法委书记钟青勇也认为，行政首长出庭的目的是要让行政负责制归位，推动依法行政意识的确立。行政负责人接受司法审查，既是对法律、对法院的尊重，也是对老百姓的尊重，首长出庭并不会削弱政府的权威，相反，一个明法知理、值得人民群众信赖的领导，会使政府享有的尊重得到加强。要让行政首长出庭应诉逐渐成为常态，单靠法院的力量是远远不够的，需要争取各方的支持和配合，对症下药，才能摸索出行之有效的机制和办法。

就行政首长出庭应诉常态化，区人大代表雷昌军提出，行政首长出庭应诉能帮助行政机关人员提高法制意识，建立法制思维，促进依法行政，对法治社会的建立起到很好的示范带动作用。人大作为权力机关，可运用好赋予的法律监督的权力，用代表提案、专题调研、专题评议、听取专题汇报、组织代表视察等方式加强监督，助推行政首长出庭的落实。区政协委员莫军也建议，新《行政诉讼法》规定行政首长出庭应诉，这是对人民权力的尊重和敬畏。要落实好这项利国利民的法律规定，一方面，行政机关应主动作为，对行政执法纠纷正确理解对待，调整心态，在把权力关进法律的笼子的新常态下，切实依法行政；另一方面，社会各界也要阳光看待行政执法纠纷，大家用法律的武器保护自身的合法权益是一种社会进步，不用大惊小怪，不管哪方没有很好理解法律，都应得到理解和宽容，在轻松的社会舆论氛围下用法律解决好纠纷。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。胡军针对下一步工作谈到，将按照《资阳市雁江区推进依法治区实施纲要》提出的“建立健全行政机关负责人出庭应诉制度”要求，进一步加大行政审判工作力度，使行政首长出庭参与应诉制度化、常态化，促进行政机关依法行政能力不断提高，努力实现法律的公平正义。

本版图片均属资料图片，由雁江区法院提供。

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