成都城乡统筹改革再添亮点

深化基层治理 全面实施村民自建

□申海 许宏鼎 蒋君芳图片由成都市发展改革委提供

【政策发布】

成都城乡统筹改革迎来重要亮点。11月7日，成都市发展改革委等6部门联合印发《关于深化基层治理深入实施农村小型公共基础设施村民自建的工作意见》。自文件印发之日起，成都全市范围内，凡各级财政投入的、以村（涉农社区）为单位、受益对象直接为村民、单项投资额度在200万元以下（不含200万元）的农村小型公共基础设施都将推行村民自建。

这是成都市在2011年下发《关于开展农村小型公共基础设施村民自建试点工作的意见》后，再次针对“村民自建”下发重要文件，用以推动该项改革工作实现进一步完善和突破。

【名词解释】

村民自建：

指的是各级政府投入农村、资金额度不大、受惠对象直接为村民的小型公共基础设施项目，在依托村级自治组织民主决策、民主管理的基础上，改变过去由行业部门“一包到底”建设管理的方式，充分体现村民主体，由村民自主进行项目选择、建设和管理，是政府支农项目建设管理方式的改革，更是农村基层民主治理的丰富和创新。

行业部门在政府资金投向明确的基础上，根据村民申报项目民意的高低，优先安排村民最需要、最认可的项目；项目审批后，由村民议事会讨论确定采取组织村民建设、竞争性谈判选择施工单位建设或公开比选选择施工单位建设；项目建设过程中，村民议事会、村务监督委员会、村民代表实施全程监督；项目完工后，村级自治组织为主、行业部门指导参与，实施竣工综合验收；验收合格后，村民议事会在项目确权的基础上，明确建后管护主体、管护内容、管护责任，管护经费可通过村民自建节约的资金、村级公共服务经费、市和区（市）县安排的专项资金等予以落实；整个项目流程实施完成后，村民议事会组织项目区农民群众对项目进行评议，满意度应达到95%以上。

【政策解读】

问：成都为什么要搞村民自建改革？该项工作对于成都而言，有什么意义？

答：近年来，国家对农村公共建设项目的投资大幅增加，但建管方式依然沿用过去政府包揽代建的形式，存在一些弊端，如项目与农民需求、农村实际存在脱节，不是农村、农民最想建的；管理环节过多，导致建设成本过高及支农项目的时效性不能及时发挥；没有农民的直接参与，农民不关心；重建轻管，管护责任不到位，设施使用效果差等。改革这种管理体制势在必行。

对于成都而言，我们把“村民自建”这项改革看做是深化城乡统筹改革的必然要求，是体现农民主体地位、深化基层治理的必然选择。村民自建坚持群众主体的原则，项目建什么、怎么建，都让农民说了算；行业部门不再直接操作具体项目建设，而是致力于规范管理环节，做好技术服务和指导。通过这样的改革，村民真正成为我们新农村建设的主人，为建设民主、现代、开放的社会主义新农村打下坚实基础。

问：这项工作实施以来，取得了哪些明显成效？

答：2012年，成都在蒲江等4个县（市）16个村实施了10个村民自建项目试点，直接受益农户达到45919人，项目资金1051.21万元。2013年，成都在其二三圈层14个区（市）县，实施了多层次分类试点，分别是新津等3个县（市）实施整县试点、蒲江等2个县实施行业试点、新都等9个区（市）县实施项目试点。

两年多的试点经验证明，村民自建模式能带来多赢局面：

体现了农民主体地位，深化了基层治理。通过变行业部门“自上而下、一包到底”的建设管理方式为“自下而上、村民自主”的村民自建方式，变“政府要干的”为“群众想干的”，问需于民、问计于民、问效于民，将农村小型公共基础设施项目的选择权、建设权、监督权、评价权、管护权交还农民，充分调动了农民的积极性，提高了农民民主决策、管理村级公共事务的水平。具体实施中，农民不仅投工投劳参加工程建设，还主动协商，无偿让地、砍树、不计青苗补偿等，有效解决了政府代建项目中的老大难问题。

加快了政府职能转变，密切了干群关系。一方面，村民自建改进了项目管理方式，优化了工作流程，加快了项目实施；另一方面，让行业部门从直接操作项目建设，既当运动员，又当裁判员，转变为只负责指导服务和监督管理，从而使项目实施流程更加民主公开，减少了农民对政府支农项目建设的怀疑，又树立了干部良好的公仆形象，推动了干群关系改善。

提高了投资效益，给农民带来更多好处。村民自建优化了资金拨付、竣工验收等环节，缩短工期四分之三左右，保证了支农项目的时效性；降低建设成本40%左右，节约的资金又可用于管护或建设其他的村级项目；村民还通过提供劳务、出售建材获得报酬，促进了增收。从而大大提升了政府资金的支农、助农效益。

问：全面推开村民自建，在于我们形成了可操作性强、富有特色的成都经验，这些经验主要是哪些？

答：党的十八届三中全会召开在即，成都市继续坚持把改革作为经济社会发展的重要推动力，在试点的基础上进一步迈开步子，将村民自建范围扩大到全市。敢于踏出这一步，这是因为我们形成了自己的经验，有了自己的底气。

首先，我们形成了合力推进、大胆突破的工作局面。各级党委、政府高度重视和加强领导；相关部门按照村民自建要求，大力简政放权，积极改革创新管理方式，充分服务村民自建试点；项目村踊跃参与，积极献计献策。

其次，我们逐渐形成了完善的制度体系。如总结形成了村民自建“十步工作法”，即宣传动员、摸底调查、项目议定、项目审批、投资下达、竞争性谈判、工程建设、竣工验收、建后管护、项目评价，对村民自建的规范开展起到了程序保障作用。

建立了村民自建“五个”机制：项目民主申报机制、项目实施责任主体机制、项目建设管理机制、新型项目管护机制和项目全程公示机制。

建立了政府服务和管理“四个转变”机制：转变招投标管理方式、行业部门技术服务方式、项目资金拨付和管理方式、项目验收方式。

建立了行业部门管理、村级自我管理的“两个制度体系”：各级行业部门制定包含规范管理、指导服务、绩效奖惩等内容的管理细则；项目村制定包含保障民意民需、实现民主决策、保证规范实施、提升工程质量等内容的管理细则。

第三，建立了信息化、方便化的管理平台。我们专门建立了GIS系统（地理信息系统），该系统具有直观化、方便化、平台化等特点，既将农民选择的项目按民意高低录入系统，实现了项目民意库、储备库功能；又通过直观的农村资源展示，方便农民群众进行项目民主决策；还通过与成都市基层公开综合服务监管平台网进行链接，引入微信、QQ等常见网络平台，方便村民利用手机、电脑进行网上投票和评议，实现广泛民意；同时实现了实施过程、内容的同步展示，方便了政府部门管理。

【个案点击】

“自建”替“代建”

——村里多整治了2160米农毛渠

崇州市元通镇聚源村，是成都第一批农村小型基础设施村民自建的试点村，用68万元的扶贫专项资金完成了村里8960多米农毛渠整治工作；而如果按照过去政府包揽代建的方式，将有2000多米毛渠整治落不到实。

按照成都市村民自建 “十步法”要求，聚源村扎实开展了村民自建的“摸底调查”，“农毛渠整治得票最高，98%的人选了这一项。”聚源村村支委委员郑永忠说，因为是村民自己选出来的项目，大家的积极性和支持率很高。

第一次尝试村民自建，聚源村尝到了甜头。在村支两委的一间办公室里，郑永忠找出了一块展板，上面是两张对比图。一张是 “村民自建”与“政府代建”的资金对比表，另一张是工期对比表。在资金对比表里，“政府代建”在勘察设计费、预算编制费、招标代理费、工程监理费等环节的费用显示分别为4.8万元、0.4万元、1.1万元、3.3万元，而“村民自建”栏均为“0”。

在村民自建方式里，这些环节都被省去了，不光节约了钱也节约了时间。郑永忠介绍，整个项目从去年7月启动，到去年10月底就建成了，“如果是政府代建，走完各种程序到建成可能要搞1年左右。”

聚源村确定了自建方式后，采取了竞争性谈判方式，最终以65元/米的单价找到了施工方。“如果按照定额预算造价100元/米算，68万元就只能修6800米左右；一般中标的施工方从赚取利润角度出发，报价就会往高了报，其实当中有很多‘水分\’是可以挤掉的。”村支书季云鹏介绍，为了节约资金，农毛渠整治的用料中有大约15%是就地取材，“少了很多运输费，成本就会降低。”

工程完工后，聚源村做了一项调查：村民对工程的满意度为100%。

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