设区的市立法精细化研究 秦丛丛

2015年3月15日新修订的《立法法》赋予设区的市地方立法权，经过五年的立法实践，设区的市立法取得了明显成效，但也面临一些亟待破解的难题，如法律条款粗疏、权利义务配置失衡、立法同质化严重等，这表明其立法主要矛盾已由数量的多寡转变为质量的提高。因此，在中国特色社会主义法律体系基本建成后，设区的市更应关注立法在细节上和精准上如何实现突破，这是提高立法质量、制定良法的关键。为此，具体应从以下几方面着手：

精准设置立法选题

立法选题是否精准，背后反映的是立法者是否紧紧抓住了“问题导向”这一牛鼻子。为此，立法机关应做到以下几点：一是，立法机关应通过调研、考察、座谈等途径进行立法调研，找准本地经济社会发展中亟须用法规规章规范和解决的突出问题，并作为立法重点，以此保障所立之法真正符合本地实际，制定出“人无我有、人有我优”式法律规范。如，滨州市为了规范工程建设项目并联审批管理，明确并联审批部门职责及审批各环节工作规范，提高审批效率，制定了《滨州市工程建设项目并联审批管理规定》，突出了本土特色，成为全国范围内该领域的首例地方立法。二是，通过公众参与立法找准问题。立法机关既应通过网络、报刊、座谈会、听证会等传统渠道征求公众立法意见，还应尝试探索新的征求意见机制，如，在立法联系点设立立法志愿者制度，通过立法志愿者深入基层征求公众意见；又如，建立立法协商制度，对于涉及群众利益、社会关注度高的热点、难点问题积极组织民主党派、无党派人士、工商联等进行立法协商，确定立法重点问题。

精简设置立法体例

在“后立法”时代，精细化立法要求设区的市立法要向“纵深”发展，制定更精准、更具操作性的法规规章，在体例安排、条款设置等方面精雕细琢。一是，立法体例要适当。设区的市立法是对上位法的补充和细化，其价值在于落实上位法，因此，其在体例选择上应少用、慎用完整、系统的完备体例，多用“成熟几条立几条”的简易体例。二是，立法框架要精干。结构精是精细化立法的形式特征。设区的市在立法结构设计上，可以不设章节，针对需要解决的具体问题作出具体规范的“条款法案”形式，但是也应清楚这并非意味着可以放弃条款项之间的逻辑结构，相反应在法律体系之间形成逻辑结构的自洽。三是，条款数目要适当。当前，设区的市立法不应盲目追求条文数量，而应依据本地市情、民情等对立法调整的需求程度，制定务实管用的条款，并尽量减少提倡性、原则性、号召性的条款数量。如，滨州市制定的《滨州市扬尘污染防治条例》结合实际情况，法规文本采取“条款法案”形式，全文条款数量仅二十六条。

精确设置立法内容

马克思在《哲学的贫困》中指出，“其实，只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法.都只是表明和记载经济关系的要求而已。”因此，立法理应真实反映经济社会发展规律，结合本地市情和民情立法。

一是，条文内容要符合科学性要求。法律本身是对社会关系的反映，应当充分发挥维护社会秩序、保障社会稳定的作用。为此，立法者要尊重立法规律和法律本身的特质，将社会发展、演进的规律整合为法律规则，真实反映社会关系的本来面貌，克服和避免主观立法及违背法律形式要求的做法。

二是，条文内容要发挥实际效用。精细化立法要求精准设计条文内容，其必须具备法律规范的构成要素，以保障其发挥实际效用。为实现这一目的，立法需对行政主体的权力与责任、行政相对人的权利与义务明确、细化，尤其要细化设置法律义务及责任条款，避免立法中出现仅有权力条款，缺乏责任条款的现象，让法规规章真正做“有牙齿”的老虎，发挥其解决当地实际问题的效用。

三是，立法语言要准确、规范。立法者对法律条文的表述要准确、规范、通俗易懂，不要使用含混不清、晦涩难懂的语言表达，否则会在理解上产生歧义，不利于法律规范的遵守和执行。

立法技术要精湛

地方立法精细化离不开精湛化的立法技术，而精湛化的立法技术又离不开立法者精湛的业务能力以及完善的地方立法人才队伍。目前，设区的市亟须完善引进机制，在全省乃至全国范围内引进立法经验丰富、专业素质较高的人员，进一步就立法的规划、起草、征求公众意见、开门立法等环节开展立法知识培训，并且邀请专业人员参与当地立法，以此提高立法的质量和水平。同时，注重储备立法人才。设区的市立法权限范围界定于经济、生态环境、历史文化等相关领域，不仅涉及立法理论知识，还涉及经济、环境保护、历史文物等相关专业知识。因此，在立法人才配备上既要重视现有人才，也要储备人才增量。在招录和引进储备人员时，既要注重理论、学历与需求，也要兼顾实务、经历与供给等各方面的关系，从而能够及时应对与回应立法实务中遇到的各种难题。

（作者为滨州市委党校教师）

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