山区农户“两权”抵押 信贷机制困境何以破解？ ——凤县“农村住房抵押借款”调查

本报记者 贾玉峰 通讯员 张強 张革风

为进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，8月24日，国务院下发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。

其实，近年来，制约陕西省农村经济发展的症结主要是“贷款难”和“难贷款”。其根源在于农民所拥有的土地、房屋抵押权（简称“两权”）无法进入市场顺利交易，金融机构出让资金使用权后，农民无法提供金融机构认可的担保和抵押物，从而约束了农村信贷供给。

近日，记者经过深入调查，探寻制约凤县“农村住房抵押贷款”的四大瓶颈问题，以及解决之道。

 农民宅基地“身份”难理清

现行制度的制约。长期以来，国家对农民的宅基地政策，只限定在使用功能而无资本资产功能，成了所谓的沉淀资产。也没有退出机制，不少农户新建房屋却不拆旧、形成一户多宅。凤县有关部门通过对5个镇60户农户的监测调查显示，截至2011年底，调查点的60户中，已剩余49户，有11户已不在原籍，其中3户为最早进入市场经济经商和开办企业淘得第一桶金，如今已搬迁至中、小城市，继续以工、商业为生；3户趁年轻外出务工有一定经济基础后，又将老人、小孩接走共同在外生活；4户在本县、本乡其他开发区或移民搬迁地居住生活；1户因邻里纠纷无法正常面对生活而暂时回避。而11户中除3户将房屋出售，其余8户房屋因地处边远，即使想变卖也找不到受让者，一直闲置。由此可见，欠发达地区山区农村宅基地存量利用率降低，造成宅基地资源浪费的现状并非个案。

存在法律障碍。如我国《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。《担保法》第37条也规定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押”。《物权法》也不允许以宅基地使用权设定抵押等。

相关机制尚待健全。为保障农户宅基地用益物权，凤县在启动“农村住房抵押贷款”新产品之际，县农村信用联社积极会同土地、房产等部门并特别邀请村民委员会主任、村民代表一起组成评估小组，通过对试点村农户房屋确权、办证、估值和登记等手续，力争使该项业务风险最小化。据凤县国土资源局介绍，截至目前，全县应办理《集体土地使用证》27591宗，已办理25638宗，办证率为92.92%。且不说法律障碍，就《集体土地使用证》而言，在银行看来，它并不能与城市人的房产证画等号。而大多数边远地区的农户，却因房屋确权、办证、估值和登记等手续繁杂，又要多花费用而缺乏积极性。

“试点实际上还很难操作，问题在土地制度和产权归属上。加之目前房屋估价、中介等机构的缺位都制约了该品种的推行。”凤县农村信用联社主任何泽宇如是说。

客观现状困扰破题。“农民用住房权益作抵押，一旦无法按时偿还贷款，农民住房被银行收回，可能引发较大的社会矛盾。”凤县一位县委副书记坦言。

调研中记者还了解到，象凤县这样的山区，一是地处边远山区的农房难以作为金融机构的抵押物，即借贷农民愿意出让，却难以找到受让方；二是条件较好的农村，往往村上“土政策”规定农户住房只允许本村村民受让，制约了金融机构的转让或拍卖范围；三是道义上的制约。如借贷农户破产，有受让意愿者也往往因惧怕背上沉重的道义负担而放弃，导致产生呆账的风险。

 不搞“一刀切”，因地制宜求破局

欠发达地区农户财产权的抵押信贷应因地因人制宜，不能搞“一刀切”。

并非所有欠发达地区农户房屋抵押信贷机制困境无解。如山区市场经济相对活跃的城乡结合部，土地及依附于其上的各类生产要素就具有较充分交易的条件，金融机构出让资金使用权后，一些房屋较为宽裕的农户则可将房屋作为金融机构认可的担保和抵押物，也易于金融机构变现。又如近些年，凤县不少农民工回乡创业者借助土地流转兴办农场，各种形式的土地流转和集中呈现逐年上升的趋势，使一些原来较为边远地区的农户住房和农村土地升值空间加大。

政府及相关部门应不失时机地加快对农村宅基地、土地使用权进行确权，保障持证农民对房屋及土地的转让、收益和抵押权，并为土地流转确定好交易边界。加快建立农村房屋、土地使用产权交易网络。金融机构应坚持创新适应当地“三农”发展的金融新产品，深入发掘“三农”改革的财富效应及其背后的有效金融需求，在探索农村特色经济与金融在“交易主体”上的对称与对等以及订单融资等方面，不断取得新突破。建立风险保障措施。重点解决农民抵押贷款担保服务难题和依法确保金融机构权益。

注重信用建设。在凤县农村信用联社调研中，信用联社主任何泽宇谈道，凤县“农村住房抵押贷款”推出不久后，陕西信合便积极应对新形势下农村金融服务创新的要求，结合进一步做好、做强农户小额信用贷款，切实解决广大农民贷款难、手续繁、使用不方便等问题，适时开发出“富秦家乐卡”银行卡金融服务新产品，按照“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理原则，借款人可以凭借富秦家乐卡在全省任一农村合作金融机构营业网点柜面、自助设备使用授信额度内的贷款和归还贷款本息。这一产品比“农村住房抵押贷款”更为优越便捷，其中在核定授信额度时就包括了农户的房屋价值，且免去了繁杂的手续。统计显示，目前全县办理“富秦家乐卡”的农户4330户，其中10——20万元的259户，5——10万元的1212户，5万元以下的2859户。

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