合法性审查: 为红头文件戴上法律“护身符”

市司法局工作人员对政府行政文件进行合法性审查。■主持人语

制发行政规范性文件,是行政机关依法履行管理职能的重要方式。一个文件出台合不合法、管不管用、好不好用,直接关系到经济主体和普罗大众的切身利益,有的还涉及到深化改革成果、优化营商环境。但在现实中,乱发文、滥发文、出台“奇葩文件”等乱象仍时有发生,规范性文件法治化水平与法治政府建设的要求还有一定差距。

9月1日起,以国务院令形式公布的《重大行政决策程序暂行条例》正式施行。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法,《条例》以规范重大行政决策的程序为抓手,着重规范合法性审查程序,对推进行政决策科学化、民主化、法治化起到了以点带面的杠杆和牵引作用。

地方实践中,合法性审查如何指导并推动经济社会发展?在《条例》牵引下,蚌埠市制发文件的形式和方法发生了怎样的改变?在规范性文件的制定与合法性审查方面,蚌埠市进行了哪些有益探索,形成了哪些特色和亮点?如何确保重大行政决策应审尽审、高效运转?本周受邀做客本报“党报会客厅”的三位嘉宾,从三个不同的站位和视角,并结合各自工作实际做出交流与解读。

●合法性审查不是依据法律找问题、挑毛病,为承办单位开展工作设置路障、绊脚石,相反,它是依据法律清除路障、推动发展的助推器。

●提前介入将法定的审查时限向前延伸,实现了由服务一个环节延伸到服务行政决策全过程。

许锦标市司法局党组书记、局长

●政府各机关单位作为重大决策的承办单位,大多本着为政府把好每一道法律关卡的想法来开展工作。

●虽然文件出台的数量减少了,但通过流程化、专业化、规范化操作,我们依法监督、依法行政的能力和力度却更强了。

余炳文市公共资源交易监督管理局副局长

●合法性审查工作直接关系到政府能不能依法行政,关系到政府的形象,关系到群众的合法权益。

●规范性文件的制定与合法性审查的具体实践,已经充分体现了开门办文、人民立场和法治精神。

张林市政府法律顾问安徽淮河律师事务所律师

深度对话

应审必审:一年审查上千件

领导干部法律素养大幅提升,承办单位法律意识不断增强,缺少法律支撑的矛盾纠纷大幅减少

主持人:在全面推进依法治国的战略布局下,行政规范性文件的制定与合法性审查工作被提到一个很高的高度,已经施行月余的《重大行政决策程序暂行条例》,也为这项工作提出了指导和要求。合法性审查为什么变得如此重要?

许锦标:党的十八大作出全面依法治国的战略部署,让建设法治政府成为当前重要的政治任务。合法性审查作为推进依法行政最直接的抓手,能够在法治政府建设中发挥引领和示范作用,特别是市县层级的合法性审查,已经成为保障为民服务“最后一公里”的法律堡垒。《条例》的出台,将合法性审查由“文件规定”上升为法律法规,并用大幅篇章进行专门规定,强调合法性审查的程序和具体要求,从法律层面将合法性审查作为推进依法行政的具体举措。

我们认为,合法性审查不是依据法律找问题、挑毛病,为承办单位开展工作设置路障、绊脚石,相反,它是清除路障、推动发展的助推器,更多的是服务重大决策、推动经济社会发展,能够有效避免“短期的一时之快”,保证持久发展和社会稳定。同时,通过合法性审查作出行政决策,也能打消一些领导干部干事创业的顾虑,提高担当作为的主动性和积极性。

张林:今年7月,司法部全面部署推行行政规范性文件合法性审核机制全覆盖工作,称要将这项工作纳入法治政府建设考评指标体系,建立通报制度与奖惩挂钩,及时处理违法文件。这充分释放出严格依法行政的强烈信号,从源头防止权力任性而为。

行政规范性文件是行政机关开展行政管理和行政执法活动的重要依据,俗称“红头文件”,是行政机关依法履行职能的重要方式。对其进行合法性审查,保证红头文件合法有效,直接关系到政府能不能依法行政,关系到政府的形象和营商环境,关系到群众的合法权益。

主持人:蚌埠市在全面推进法治政府建设过程中,特别在规范性文件制定与合法性审查方面,整体表现如何?

许锦标:建设法治政府,必须率先从合法性审查做起。我在政法口工作很多年,能够明显感觉到,十八大以后,全市领导干部的法律素养较之以往有了大幅提升,因缺乏法律概念引起矛盾纠纷的情况也比以往少了很多。作为规范性文件合法性审查职能部门,我们也通过发挥高效的研究论证、审查把关作用,逐渐摆脱了承办单位的成见与误会,收获了被认可和被肯定带来的成就感。

事实上,自全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作开展以来,蚌埠市从健全依法决策机制、促进法治政府建设高度,创新审查方式,强化制度建设,规定各县区政府、市直部门和有关单位报请市政府研究的重大决策事项,包括各类文件、决策事项、合同等,一律报送市司法局进行合法性审查,未经审查不上会,审查不通过不作决策。从我局合法性审查科统计的数据看,经过我们审查的文件数量近几年呈倍增态势:2016年,共审查市政府重大决策草案171件。2018年,这个数字一下子飙升到1281件。今年1—9月已经审查的各类文件草案达732件,基本做到了应审必审、应审尽审。

余炳文:以我局为例。我局作为市公共资源交易监管部门,因成立时间短,在最初几年为开展工作出台了不少文件。最近几年,特别是2016年以来,经由我们制发的文件在数量上明显减少,这些文件在出台期间,对涉及公共资源交易市场主体切身利益或有重大影响的规范性文件,我们会向社会公开征求意见,并且在提请相关会议研究决定前,均由局法规科对相关事项或内容是否违反法律、法规、规章进行审查。当遇到比较疑难、复杂的事项时,我们还会同市司法局,邀请法律顾问召开法律咨询会,比如对比较复杂的行政处罚案件,我们会召开案审会,以推进行政决策科学性、合法性。可以说,近些年的文件质量都比较高,也经得起法律推敲和时间检验。

张林:当了十几年市政府法律顾问,我经常被安排列席市政府常务会议。无论从提交会议审议的文件本身,还是参与审议的市级领导及相关部门负责人的发言来看,人们的法律常识、法律意识、法律素养都比前些年增强很多。我也注意到,在承办单位制发文件过程中征求的法律顾问意见,也大多在上会的文件中得到了重视和采纳。比如今年上半年出台的整治电动三、四轮车的通告,原本提出“一刀切”的设想,最终听取了法律顾问提出的“涉及重大民生利益的要谨慎、区别对待”的意见,给某些特殊群体争取了一定权限,稳住了民心。这也充分体现了开门办文、人民立场和法治精神。

提前介入:质量效率双提升

将法定的审查时限向前延伸,审查同决策前期工作并联进行,由一个环节延伸到服务行政决策全过程

主持人:听说每隔一段时间就会对全市范围内的现行有效的规章、规范性文件进行一次集中清理。为什么要这么做?

许锦标:是的,基本两年清理一次。这么做,也是因为受规章、规范性文件所依据的上位法影响,如果上位法已做重大修改或已被废止宣布失效的、主要内容被新发布的规范性文件代替的,必须予以废止；如果规范、指导阶段性工作,但阶段性工作已完成的、已过适用期的、调整对象消失的,要宣布失效。若规章、规范性文件存在个别条款与现行法律、法规、规章、上级规范性文件不一致等情形的,也需要进行及时修改。

余炳文:这么做,直接推动全市行政机关文件整体变得越来越规范、越来越高质、越来越有效。还是以我局为例。现行的《招标投标法》在2017年进行了修订,《政府采购法》在2014年进行了修订,《政府采购法实施条例》在2015开始施行,蚌埠市现行公共资源交易领域的很多文件都是在这之前制定的。并且,新一轮机构改革,让部分涉及公共资源交易领域的机构和职能发生了变化。为了解决与新出台的上位法不适应、不一致、不协调的突出问题,结合蚌埠市开展规章、规范性文件清理工作的安排,我局对2009年以来,市委市政府和我局出台的涉及公共资源交易领域的规范性文件进行了全面梳理,并征求各方面意见,对市委市政府出台的30份文件提出了清理意见。其中,涉及市委出台的文件2件,涉及市政府出台的文件28件,拟废止5件,拟失效2件,拟修订8件,拟继续有效13件,现已报送市司法局统一清理。

张林:记得2016年,市政府开会研究确认并公布了当年的清理数据:367件市政府规范性文件继续有效,98件废止,79件宣布失效,24件拟修订。第二年,市法制办还将继续有效的文件汇编成厚厚的三本书,免费发放给重大决策的承办单位及律所,指导开展工作,我们律所就有完整的一套。

主持人:也就是通过动态清理来保证文件的质量与有效性,更好地引领工作。那么,实际操作中,如何克服并有效解决重大行政决策合法性审查工作普遍存在的机制运行不通畅、质量与效率不能同时兼顾的问题呢?

许锦标:对于这个问题,《重大行政决策程序暂行条例》提出合法性审查不少于7个工作日的规定,为确保审查质量留出充足时间。但为了提高审查效率,蚌埠市探索建立了提前介入制度,将合法性审查关口前移,变合法性审查工作同决策前期工作串联关系为并联关系。为此,我局报请市政府出台《重大行政决策合法性审查提前介入实施办法》,对提前介入的范围、启动程序、介入方式、介入内容、工作要求作出明确规定。通常情况下,我们会采取参加相关调研活动,组织法律顾问、相关专家论证以及委托第三方等方式提前介入审查。

提前同重大决策承办单位对接,针对重大复杂决策事项“量身定做”《提前介入法律意见函》,对决策前期阶段依法应当履行的公众参与、专家论证和风险评估等程序予以提示,对涉及的主要法律问题开展论证研究,并提前同承办单位沟通会商……提前介入将法定的审查时限向前延伸,实现了由服务一个环节延伸到服务行政决策全过程,从源头上规范了行政决策程序,在过程中提升了行政决策质量,确保政府决策“不返工”,做到审查质量和效率的“双提升”。今年以来,我们提前介入文件审查56件。

此外,我们还建立了合法性审查分类分级处理制度,即:对于法律关系简单、法律风险较小的决策事项,由市政府办公室进行审核；一般文件、决策事项由市司法局合法性审查科提出审查意见,并直接回复；重大复杂事项,通过提前介入等有关程序予以办理。这样一来,合法性审查办理时限通常在1—2日内办结,有效确保了审查工作“不延误”。

余炳文:政府各机关单位作为重大决策的承办单位,大多本着为政府把好每一道法律关卡的想法来开展工作。为了优质高效地制发文件,我局专门制定了法制工作流程图,将合法性审查和规范性文件的出台、备案和清理工作的操作流程一一列出,对照执行。通过流程化、专业化、规范化的操作,帮助我们及时发现和处理工作中的疏漏、错误或瑕疵,提高文件质量与发文时效。

出台地标:示范带动有影响

借助“四维”工作法和地方标准的示范带动,合法性审查工作程序更加规范化,监督管理方法更加科学化

主持人:据说蚌埠市有关工作得到了省政府依法行政领导小组的高度认可,工作方法多次被省法制办、省司法厅以专题简报形式印发推广?

许锦标:这说的是两年前蚌埠市建立重大行政决策合法性审查“四维”工作法。所谓“四维”,指的是从决策机关、决策过程、决策内容、问题解决的“四维”角度推进合法性审查全覆盖。

事实上,为了推动合法性审查工作开展,蚌埠市还将标准化的理念、原理、原则、方法引入进来,率先在全省制定出台一套适合政府法制部门自身改革和发展要求的服务标准体系——《行政机关重大事项合法性审查规范》市级地方标准,明确操作流程、细化工作标准、优化审查质量、规范内部管理、注重持续改进,为全市各级行政机关建立“程序完备、权责一致、相互衔接、运转高效”的审查工作机制发挥重要的规范和导向作用。这项工作同样在全省产生了良好的示范带动作用,成为2018年度全省司法系统十大创新工作之一。

余炳文:的确,借助“四维”工作法和地方标准的示范带动,我局开展的合法性审查工作程序更加规范化,监督管理方法更加科学化,人员岗位责任更加清晰化。举个比较直观的例子,在2015年《政府采购法实施条例》施行之前,我局共出台规范性文件和内部管理文件67件,2015年之后共出台了28件。虽然文件出台的数量减少了,但我们依法监管、依法行政的能力和力度却更强了。

主持人:促进全市行政机关依法、高效、规范、严谨地开展工作,是合法性审查工作的着力点所在。这项工作涉及到的专业性问题,怎么解决?换句话说,专业人员队伍怎么建设?

许锦标:自从建立合法性审查“四维”全覆盖制度以来,全市年均审查的文件数量大幅增加,给我们的审查工作带来一定压力。目前,市司法局专职开展合法性审查工作的人员有5人,平均每个工作日要审查4—5件,最多的十几件。为了解决这个问题,我们主张对法制系统的工作人员开展岗位轮训,建立了合法性审查工作人员跟班学习制度,倒排时间,计划在2020年之前完成50名县区和市直部门合法性审查工作人员的岗位轮训。参训人员以跟班学习的方式到市司法局脱产实习1—3个月,有针对性地学习规范性文件、重大决策事项合法性审查专业知识和技能。通过专项培训,在全市倾力打造一支专业过硬的合法性审查专业人才队伍,做到专业岗位“不缺人”。

同时,还充分发挥“外脑”作用,优化选聘政府法律顾问、法学专家和律师,通过发挥智库作用来提高政府决策的服务保障水平。2016年8月,蚌埠市在全省率先出台《进一步发挥公职律师职能作用实施办法》并设立市公职律师办公室,同年底出台《蚌埠市人民政府法律顾问组工作规则》并聘任了新一届市政府法律顾问,组成了一支拥有较高学术水平、扎实的执业基础和丰富实战经验的教授、律师为主体的精英顾问团队。2017年12月,又出台实施了重大决策咨询论证专家库管理办法,首期聘请了47名各领域专家参与决策咨询论证。目前,蚌埠市在全省首家建立的公职律师制度,已经发展公职律师队伍40余人。

张林:前不久,我们律所了解到市司法局正在通过政府购买法律服务的方式充实合法性审查专业人才队伍。政府向律师事务所购买法律服务,俨然已成为当前行政机关加强法治工作保障最直接有效的措施之一。

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