事业单位改革至下半场 公益类800万人转轨最难

在目前在编的3100多万事业单位人员中，大约有800万是医院工作人员，高校职员的占比也较大，因此这些事项无一轻松。

历经四年，新一轮事业单位改革已进入下半场。

其中，分类改革于2014年上半年结束，人事、工资、养老保险等制度改革方案也出台完毕。据一位接近人社部专家称，接下来事业单位改革将要面对的重点和难点有三，一是从事生产经营活动事业单位如何“转企改制”，二是事业单位的编外人员如何安排，三是对医院、高校等公益二类事业单位，即差额拨款事业单位，如何考核绩效和筹措养老保险缴费等。

在目前在编的3100多万事业单位人员中，大约有800万是医院工作人员，高校职员的占比也较大，因此这些事项无一轻松。

尽管按照改革设定的期限，到2020年，中国要形成新的事业单位管理体制和运行机制。但目前各界仍对已经完成和正在实施的事业单位改革举措，评价却相当不一。

比如，分类改革前，全国有126万个事业单位，3100多万在职人员，改革后中央编办负责人对外公布，全国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。事业单位数量是减少了，但人员数量却并没有缩减。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家称，“政府背负的包袱还是很大”。

此外，事业单位人员的工资、养老保险改革方案要求与公务员“联动推进”，相关政策性文件也已于1月出台，但实施之后，相关部门并没有公开机关事业单位人员的涨薪文件，只是公开了养老保险并轨方案。

这些遗留问题，会在接踵而至的下半场改革中得到解决吗？转企改制和划为公益类后，事业单位人员和待遇将会发生什么样的变化？

财政负重

新一轮事业单位改革是在2011年启动的，标志性的政策性文件是当年3月国务院颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。其中规定，2015年要完成事业单位分类改革，到2020年，则要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制。

分类改革的目的在于，保留多少人继续在事业单位，有多少人将被划归至企业。早在改革之初，竹立家就对记者表示，预计只有不到10%的事业单位会被划转至企业，未来中央、地方财政的负担依然沉重。

2014年5月，中央编办对外公布的改革结果总体来看，事业单位数量是减少了，但事业编制人员数量并没有什么变化。对此，前述接近人社部专家解释说，本轮事业单位改革中，被撤销、整合的绝大部分都是自收自支性质的事业单位，或者以前未按机构编制管理规定擅自违规设立的，因此分类改革基本不会影响到事业编制人员的数量。

以山西为例，据该省编办副巡视员吕双牛介绍，在新一轮事业单位分类改革中，山西共撤销1237个职能萎缩或消亡的事业单位，整合了2950个职能趋同、分散设置的事业单位，但却“没让一个人下岗，没让一个人的利益受损”。山西采取的做法是将被撤销事业单位的编制人员转移至差额拨款或全额拨款的事业单位。

在完成事业单位分类改革之后，从去年5月开始，人社部等方面又先后颁布并实施了相关事业单位人事管理、工资调整、养老保险并轨的一系列改革方案，包括《事业单位人事管理条例》、《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》、《关于增加机关事业单位离退休人员退休费的实施方案》、《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等。

其中，对工资调整、养老保险缴费的两项改革都于2014年10月1日开始实施，这两项联动改革，目前为止在专家看来，政策效应已经较为明显。

记者了解到，工资改革方面，事业单位人员涨工资方案已经随2015年1月印发的公务员涨工资方案同步印发。与公务员涨薪规定基本一致，对事业单位人员也是在基本工资上做了调高；事业单位人员与公务员的加薪幅度，最高都超过一倍。

而在养老保险缴费方面，实施并轨改革后，要求事业单位人员所在单位缴纳20%的基本养老金和8%的职业年金，个人缴纳8%的基本养老金和4%的职业年金，这方面与公务员也是基本一致的。

但另一面是，实施机关事业单位工资、养老保险两项制度改革之后，中央和地方财政的负担明显加大。以养老保险为例，机关事业单位提前缴纳的20%基本养老金、8%职业年金，大部分来自财政，由于事业单位人员数量较大，相应的财政负担也就更大。

前述接近人社部专家研究发现，在新一轮事业单位改革之前，全国事业单位经费大约有60%是来自财政全额拨款、20%是来自财政差额拨款，综合起来，每年国家对各项事业经费支出占到整个政府财政支出的30%以上。实施事业单位人员工资调整、养老保险并轨两项改革之后，从中央到地方财政，预计对事业单位的支出还会节节攀升。

下半场

在新一轮事业单位改革中，官方设定的期限是2020年。但大多数社保专家认为，从目前的情况看，下一步需要解决的事业单位改革中的问题还有很多。

首先是从事生产经营活动事业单位的“转企改制”问题。前述接近人社部专家告诉记者，这方面虽然涉及的单位数量不大，人数相应较少，但由于在改革过程中，转制单位需要经历的程序很多。

比如，要按规定进行单位资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，还要注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社保关系。

因此，为了实现平稳转制过度，有关方面给予从事生产经营活动事业单位的“转企改制”过渡期限较长，一般为5年。在5年的过渡期内，对从事生产经营活动事业单位的“转企”单位，还给予保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费还会继续拨付。

实际上，在“转企改制”过程中，涉及利益变动的主要是转制前参加工作、转制后退休的人员，也即新一轮改革中所说的“中人”，对于这部分人员，基本养老金的计发和调整是按照国家有关规定执行，能确保离退休人员待遇水平平稳衔接。

多位专家告诉记者，在除了事业单位的“转企改制”，对原来事业单位的一些编外人员如何安排也是一个问题。过去由于种种原因，导致许多事业单位存在着很大一部分编外人员。预计在此次相关事业单位的工资、社保改革中，人社部、中编办等方面预计将逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别，解决编外人员面临的多种问题。

另外，医院、高校等等差额拨款事业单位的养老保险缴费如何筹资、绩效如何考核，也是新一轮事业单位改革暴露出的矛盾。上述接近人社部专家表示，目前为止，相关部门还没有制定出较为合适的政策措施。

养老保险缴费的筹资无疑会带来资金压力。由于一些公立医院、高校等为职员缴纳的基本养老金和职业年金并不是来自财政，而是由单位“自筹”，加之近年来，政府切断了公立医院“以药补医”，对医疗卫生投资比例也大幅降低，因此实施养老保险并轨后，会给这部分公立医院、高校带来较大的资金压力。

而在差额拨款事业单位绩效考核方面，2006年和2009年，人社部已经先后两次出台过相关事业单位的绩效考核制度，但从实施的效果来看，合理的考核标准并没有完全划定。

财政负担养老最难时刻

过半地区落实了养老金并轨政策

年初至今，过半地区已落实机关事业单位养老金并轨方案，但财政收支矛盾也日益显现。

“养老金并轨改革的意义是值得肯定的，虽然里面涉及到大量的转型成本，但仅是当期财政支出增加，未来这方面的财政压力会逐渐减少。”12月3日，中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧接受记者采访时表示，机关事业单位与职工养老保险并轨时引入了职业年金，这部分也增加了财政的支出。

据了解，自今年年初国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（下称《决定》）后，各省都在加快推进养老保险制度改革进程，截至11月底，已有四川、山东、上海等19地陆续公布实施办法。

财政吃紧

根据《决定》的相关规定，各级地方政府财政需要一边负担“老人”的退休金，一边给“中人”和“新人”缴费。

养老金并轨后，在“老人老办法，新人新办法”的规则下，已经退休的公务员仍享受原有的制度保障由财政直接支付，因此对财政的影响不大；刚入职的公务员按照新安排供款，影响也不大；影响最大的则是在职公务员，也就是常说的“中人”。对于“中人”的总体改革方向是先涨后缴，也就是先上调机关事业单位人员的工资水平，使得涨幅足以覆盖社保支出的部分，从而不会影响员工原有的工资水平，这样一来，在经济下行的压力下，本来就捉襟见肘的各地财政资金，压力进一步吃紧。

根据规定，机关事业单位建立与企业职工统一的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由单位和个人共同负担，其中单位缴费比例为工资总额的20%，个人缴纳比例为工资的8%；同时，为其工作人员建立职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。

对此，某大型险企的专业人士崔鹏接受记者采访时表示：“改革前，机关事业单位的养老金不涉及现收的问题，但涉及现付，也就是财政需单列出一笔钱给机关事业单位人员发放退休金；改革之后，养老金制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合制度，很多财政的隐形支出变成了独立、透明的，但这部分实际支出并未改变。只有个人缴纳基本养老保险的8%部分以及12%的职业年金才是财政支出的新增部分。”

也就是说，即便基本养老保险的8%以及职业年金的4%属于个人缴纳的部分，但由于是先涨后缴，这部分也属于财政支出的范畴。由此看出，养老金并轨会增加财政支出压力已是毋庸置疑；不过，职业年金中单位缴纳的8%部分是以记账方式计入职业年金个人账户中，并不是缴纳的“真金白银”。也就是说，财政在机关事业单位养老保障方面的当期支出总额要比此前工资总额支出至少增加12%。记账方式是一种缓解目前财政负担的方法，这对个人来讲没什么损失，但从财政角度来讲算是延期支付。

中国劳动学会副会长苏海南此前接受记者采访时表示，这次并轨财政至少要按人员工资总额的20%增加一个开支。

另外，由于中央和省级财政分灶吃饭，针对机关事业单位人数较多、财政收入又相对较少的省份，资金支出压力则会明显增大。

浙江省公共行政与人才人事科学研究所的一份测算结果显示，实施养老金并轨后，从2014年－2022年，浙江省的财政负担将大约增加17%。

开源节流

针对地方的财务状况，人社部社会保障研究所所长金维刚曾明确表示，改革以后地方财政的负担问题肯定是存在的，但会通过中央财政转移支付解决这些问题。

所谓转移支付，即各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，也是收入分配改革中，弥补区域差异的重要手段。而针对这一状况，《决定》中也明确指出，建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。

中央虽然可以通过转移支付解决养老金改革的成本问题，但这毕竟是在财政存量基础上的一种支出，很难形成机关事业单位养老体系自身出口和入口的良性循环。

事实上，虽然已有过半的地区发布了养老金并轨的衔接细则，但财政拮据地区的养老金并轨改革依然会久拖不决。对此，中国人民大学人力资源开发研究中心客座研究员孙博接受记者采访时表示，应对养老保险并轨后带来的短期财政压力，必须多管齐下，如，尽快实现养老保险的全国统筹，增强养老保险基金地区调剂的灵活性；大力调整财政支出结构，通过存量优化加大对社会保障的投入；加大划转部分国有资本充实社会保障基金的力度，做大做强全国社会保障基金。

据了解，机关事业单位基本养老保险基金管理实行单独建账，基金实行严格的预算管理，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，加之机关事业单位养老保险缴费、工资的供款渠道主要来源于财政资金，单独建账管理基金有利于明确财政责任。同时，由于机关事业单位的“职工负担系数”以及“养老金替代率”均高于企业，单独建立资金池避免了机关事业单位“吃”企业养老保险结存基金的问题。

不过，在北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员王国军看来，财政压力与个人压力之间是个跷跷板，财政支出压力虽然会逐年减少，但机关事业单位人员的个人压力则会增强。

“此次养老金并轨是先通过上调机关事业单位人员工资后才进行的改革，但今后的工资不会总是这样调整，对于个人而言，后续的缴费压力依然很大。”王国军表示，缓解这个跷跷板的关键就是建立健全机关事业单位养老保险基金的投资增值体系。

综合《华夏时报》、《经济观察报》

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