保障流动人口公共服务有效供给的思考

安徽财经大学经济学院 贾天悦

内容摘要：随着经济社会发展的快速发展，新型城镇化战略的推进，流动人口规模不断扩大。如何为流动人口提供公平的公共服务，是摆在城市管理者面前的一道难题。论文分析了目前流动人口享受公共服务存在的问题，提出保障流动人口公共服务有效供给的若干对策，建立健全流动人口公共服务管理体制，促进流动人口公共服务的质量，实现社会管理创新。

关键词：流动人口；公共物品；公共服务

流动人口的大规模流动，已经成为经济社会发展过程中不可回避的问题。在城镇化和工业化的大背景下，我国人口布局发生重大变化，从经济欠发达地区向经济发达地区流动，已经成为流动人口流动的新常态。伴随着流动人口大规模的融入，如何深入推进新型城镇化，对于流入地城市来说，是一个无法回避的经济社会难题。当前，各级政府都十分重视，采取一系列举措增加城市的包容度，提供更好的就业岗位、子女教育等完善的公共服务体系。

一、流动人口公共服务供给过程中存在的问题

（一）流动人口应该享有的公共服务不够充分

多年存在的二元户籍管理制度，导致目前流动人口不能够享受与原居民同等的公共服务。具体表现在：一是社会保障权利不充分。养失业、医疗等劳动者应享有的社会保障权利，与原户籍人口相差较大，同工不同酬现象时有发生。一些地区资料显示。用工单位为流动人口购买的保险明显少于户籍人口。二是流动人口子女教育权利不充分。尽管国家和各地政府高度重视流动人口子女就学问题，但是流动人口子女受教育的机会与户籍人口差别较大。由于流动人口数量不断增大，户籍制度及保障房制度等相对滞后，致使面向流动人口的保障性措施覆盖面有限。专门针对流动人口公共服务享有程度的调查显示，许多公共服务，如子女入学、居住和经营场所等方面的公共服务还是相对薄弱。具体表现在针对流动人口的公共服务的数量不足和效果不高，实践上由于服务人员自身素质及财力原因，面向流动人口的公共服务质量不高。

（二）流动人口公务服务需求满足程度不够

流动人口的正常流动有利于为新型城镇化的健康发展。一方面给城市建设和城市人民生活提供了有益的支持力量，另一方面也给流入城市承载了提出了新的挑战。流动人口规模越来越大，他们带来的利益诉求越来越多，需求多元化趋势越来越明显。作为城市的建设者，他们在就业、户籍及子女教育等方面，希望能够得到与原城市居民一样的公共服务。流动人口作为城市建设者享受同等公共服务，这是户籍制度改革的重要目标。但由于城市发展规划相对滞后，在人口合理布局、公共服务均等化等方面没有统筹考虑，没有真正实现人的城镇化。随着外来人口的逐渐增多，城市基础设施的承载能力呈现严重不足现象，加上流动人口无序流动带来的不稳定因素，这些都给流动人口不稳定因素带来新的挑战。由于预算制度的原因，部分流动人口应享有的公共服务管理费用相对欠缺，难以满足流动人口公共服务需求，直接影响了流动人口公共服务均等化目标的实现。

（三）流动人口公共服务管理体制不够顺畅

流动人口是城市发展和建设的重要力量，无论是流入地区和流出地区，都应该一视同仁地提供公共服务。在国内一些经济社会发达地区，特别是一些流动人口流入城市，尚存在公共服务管理体制不健全的现象，具体表现在：首先，流动人口公共服务管理的协同监管机构尚未建立起来。对于流入城市来说，如何形成互相协调、协同共管的管理机构是提供更高质量公共服务的关键。具体来说公安、司法、人口计生、社会保障等部门，要协同作战，落实惠民政策和措施。协同管理的优势还表现在可以实现流动人口信息的共享，避免上述各个部门各自为政，不能实现资源共享。其次，是没有形成一直高效的服务团队。随着流动人口规模的不断扩大，相关管理和服务工作愈来愈多，信息采集梳理工作量也不断扩大；而流动人口居住分散、情况复杂的特点，也让专门针对流动人口服务的工作人员捉衿见肘。不少流入城市在人员配备上严重不足，影响制约了流动人口公共服务质量的提升。

二、保障流动人口公共服务有效供给的对策

（一）充分发挥中央和地方政府在流动人口公共服务的作用

流动人口与户籍人口共同享受的教育、治安等公共服务是典型的公共物品，应该由政府提供，这也是政府弥补市场失灵的表现。中央政府负责对全国性的公共服务的保障，地方政府负责对区域性的公共服务的保障，这些保障对于维护社会和谐稳定具有重大作用。当前，在公共服务一体化的大背景下，充分发挥政府的主导作用，也需要发挥市场和社会组织的作用，通过发挥政府、市场及社会组织的共同作用，形成优势互补的功效，实现流动人口公共服务均等化的目标。在确保公共服务质量的情况下，还要充分考量流动人口的感受，充分体现流动人口对公共服务的需求。流动人口获得与城市人口同等的基本公共服务是社会公平、和谐发展的关键。中央政府和地方政府要高度重视流动人口公共服务均等化体系构建，在就业、医疗、居住、教育等方面，提供与城市居民同等的公共服务。这是政府的责任，也是城市治理的应有之义。政府通过转变观念，强化服务意识，深入了解流动人口诉求，帮助解决他们面临的诸多问题，引导流动人口主动纳入政府有效管制之中。

（二）进一步推动户籍制度改革

流动人口能否享受到同等的公共服务的关键是户籍身份的确立。户籍制度改革是一个系统工程，户籍制度背后附带的社会福利，是改革的重点和难点。总体上说，我国的户籍制度改革是渐进式改革模式。目前的户籍制度已经制约了劳动力的自由流动，需要放宽对户口迁移的各种限制，鼓励适度开放的人口自由流动。要消除依附在不同社会群体上的身份差别标签，树立平等观念。特别是针对农村人口向城市流动的举措，既要考虑到城市现有公共服务供给能力的局限性，也要更好地保障公民的自由迁移自由，逐步放宽各种户籍制度的限制性措施。目前，武汉、上海、杭州等大城市在满足流动人口自由迁移和提供公共服务方面，都进行了有益的尝试。如不少大城市推行的流动人口积分制，就是一种流动人口公共服务供给的重大创新和变革，一定程度上解决了流动人口服务管理与城市规模管控的矛盾。政府应该本着以人为本的理念，不断满足依附在户籍制度上的各种利益诉求，真正为流动人口提供更加优质的公共服务。

（三）建立健全流动人口公共服务管理体制

为了更好地服务流动人口，特别是城市发展所需要的高层次人才，需要建立健全流动人口的综合协调服务机构，通过完善流动人口公共服务管理体制，提高服务效率和质量，真正做到权责明确、资源共享。高效的公共服务管理需要全面高效的信息支持，建议成立流动人口信息采集中心，实现信息在所有管理机构之间的共享。还要建立一支能力突出、专业高效的服务团队。加大对公共服务人员的培训，建立激励机制，保障流动人口公共服务从业人员的综合素质，适应流动人口管理有序开展。要做好顶层设计，推动流动人口公共服务管理体制，重点要做好流动人口的就业、安居乐业及子女教育问题。部分流动人口由于自身文化素质原因，劳动技能相对薄弱，造成流动人口在就业市场上只能从事一些就业层次低、就业稳定性差的岗位。为了改变流动人口在就业格局中的不利地位，需要加大对流动人口就业技能培训。众多流动家庭的期盼是其子女能够获得平等的教育机会，这就要求人口流入城市积极面对这种情况，提供优质公平的教育。此外，对流动人口来说，能够解决稳定的住房也是他们融入城市的关键，所以应该加大流动人口住房保障体系改革，不断扩大安居房保障房范围。

（四）构建适合城市经济社会发展的流动人口公共服务体系

要充分认识流动人口的大城市偏好，在政策上推动适合新型城镇化发展的流动人口公共服务体系。要采取有效措施，推进有弹性的流动人口政策。坚持资源、引导相结合的原则，有序促进流动人口进入城市。在服务对象上，更加关注以家庭为主体的公共服务体系，兼顾流动人口的子女教育、老人赡养；鼓励他们积极参与社会保险和适度的商业保险，推动政府和社会机构协同监管机制，提高流动人口的风险防范能力。

（五）拓展流动人口公共服务供给资金来源渠道

流动人口公共服务体系的构建，涉及就业、教育、社保等多种公共服务，其供给主体理所当然是各级政府的各个部门。这就需要明确各自岗位职责，协同配合，形成有利于高质量公共服务体系建设的工作协作分工。各个部门通力合作，数据共享，构建服务型政府。中央政府和地方政府在财力分配上，明确职责，在各自预算中安排资金，保障流动人口公共服务供给。可以尝试建立中央对地方公共服务提供数量和质量考核的奖补政策，加大转移支付力度，有效调动城市高质量提供公共服务的积极性。除了政府在公共服务供给的主体作用，还要充分调动市场的作用，引导民间资本参与公共服务供给，可以考虑政府购买服务方式，引导社会组织和市场支持流动人口公共服务供给。

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