皖北地区村干部的乡村治理困境及对策研究

党的十九大提出，实施乡村振兴战略，健全乡村治理体系。近年来皖北地区跨越赶超的力度较大，经济社会发展速度加快，乡村面貌变化急剧，在此基础上衍生了诸多治理难题，加剧了乡村治理难度，皖北地区村干部存在着诸多亟待破解的乡村治理困境。

一、皖北地区村干部的乡村治理困境

（一）从动力机制上看：村干部乡村治理缺乏有效激励。村干部之所以选择“村官”这个“亦官亦民”的角色，参与乡村治理，其动力因人而异，但主要出自三重考量。第一，获取物质利益。主要指报酬收入。第二，获取政治待遇。彰显政治地位，通过村干部身份的桥梁，转化为正式的公务员。第三，获得社会收益。获得“面子”“声望”“权威”。在皖北地区，这三重激励略显不足。从经济待遇看，皖北地区基本按照不低于当地农村常住居民人均可支配收入2倍标准确定村“两委”正职基本报酬。但皖北地区农村常住居民人均可支配收入相对较低，在此基础上核定的村干部报酬亦不高，与本地外出到发达地区务工的农民收入差距明显。同时，对绩效工资的考核加分项目少而失分项目多，导致很多村干部最终拿不到绩效工资。从政治待遇看，晋升渠道狭窄。对绝大多数村干部来说，身份转换的晋升渠道极为有限。从社会收益看，村干部虽不属于正式编制的“官”，但在传统农村，作为“一村之长”，村干部意味着“权威”和“声望”，而在皖北农村这种传统认识正在被消解。信息社会，稍有文化的农民懂政策、有门路、有出路，对村干部的依赖性、依附性逐渐降低，很少再把村干部看成高人一等的“官”和“权威”。

（二）从治理能力上看：村干部乡村治理能力亟待提升。当前皖北地区村干部治理能力存在诸多不适应的地方。一是观念陈旧，缺乏魄力。一些村干部思想保守，带富能力不足，市场意识不强，习惯按照土方法、老套路、凭经验办事。教育培训力度不够，皖北大部分县区村“两委”正职接受县及以上培训较多，但其他班子成员接受系统培训的机会较少。二是法治意识淡薄，缺乏依法办事能力。在处理村级事务中，有时人情大于法理，甚至游走在法律和政策的边缘。有的村干部对农村政策、农村工作程序掌握不多，遇到问题不知如何处理；有的对法律政策理解片面，把握不准，断章取义。三是作风太“硬”，缺乏协调能力。村干部上面联结的是国家最低一级行政机构，中间面对的是村“两委”班子成员，下面直面的是基层群众，是问题最多、矛盾最集中的地方。一些村干部群众工作方法简单粗暴，缺乏治理智慧和平衡各方的能力，很多问题“理不顺”“摆不平”。

（三）从组织体系上看：村级组织“行政化”倾向明显。从具体实践来看，村干部已非纯粹的乡村自治力量，而是国家政权力量的组成部分，村级组织不可避免的带有一定行政化倾向。但是过度的行政化、官僚化，必然导致村干部在农村治理中“唯上不顾下”。皖北各县区大都制定了一套精细化的管理制度：考核制、工资制、考勤制等，普遍强化了对村干部的管理。所有这些制度使村干部成为县级、乡镇行政体系的延伸部门，村干部为了维护自己的政治利益和经济利益，将更多的时间和精力放在上级布置的任务上，对一些村民的“家长里短”、矛盾纠纷等则持冷漠态度。

二、提升皖北地区村干部乡村治理水平的建议

（一）创新村干部管理与激励机制。一是探索村干部职业化管理。借鉴经济发达地区做法，在皖北资源优势明显、经济基础较好、村“两委”班子团结的村，试点实行村干部职业化管理，对享受县级财政的村干部实行岗位公职化、报酬工薪化，村“两委”正职报酬可参照乡镇事业单位一般干部转正定级基本工资标准发放，纳入到县区组织部门进行直管。在尊重个人意愿的基础上为村干部办理工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险、养老保险等。二是拓宽晋升渠道。健全考核选拔机制，适当扩大优秀村党组织书记享受乡镇领导班子副职待遇比例、从优秀村干部中招录乡镇公务员比例，在有政策的前提下，换届时应适当提高村干部进乡镇党政班子比例。三是强化教育培训力度。建立县乡培训体系，县级培训要覆盖村干部全体成员，乡镇要履行经常性教育培训村干部的主体责任，定期开展集中培训。

（二）推进村干部乡村治理的法治化。面子、人情、宗法传统一直是村干部在农村治理中考虑的重要因素，有时甚至出现“情大于法”的治理手段。比如，对于谋利型上访者，村干部的态度往往是不惜牺牲村集体利益，拿出一些“好处”，以便“息事宁人”。这其中固然有一些村干部不懂法或者漠视法律的因素在内，但更多的是治理手段的匮乏和法治意识的淡薄。提高村干部的法治意识，主要来自自上而下的教育培训、自下而上的“倒逼”和违法必究的震慑。县区和乡镇对村干部的教育培训应将法治能力和法治素养课程纳入其中，普法的重点对象之一也应是村干部。指在信息社会，村民的法治意识和能力逐渐增强以及村民合理诉求得不到满足采取的上访行动等，倒逼村干部必须掌握比治理对象更多的法律知识、法治技能。

（三）构建新乡贤参与乡村治理的制度机制。新乡贤发挥的价值引领、文化引导、道德感召作用无可替代。而在皖北地区，发展成为压倒一切的工作重心，对于大多数村干部来说，更希望老干部、老教师、乡村能人、外出成功人士等乡贤能够直接捐钱捐物或者带来项目资源，至于发挥新乡贤在农村治理中的潜在作用，村干部的态度总体比较冷淡。个别私心重的村干部甚至不希望新乡贤参与农村治理，害怕新乡贤的威望和影响力超过自己，以致丧失权威，在换届选举中丢失选票。因此，在皖北地区构建新乡贤参与农村治理的机制，既需要村干部转变观念：村“两委”与乡贤应是农村治理的共同体，一荣俱荣；也需要政府出台鼓励新乡贤的政策措施：完善新乡贤回乡的配套政策，搭建新乡贤参与乡村治理的平台。

（四）提高农民参与乡村治理的积极性。当前农民对乡土的依附性逐渐降低，皖北地区村干部与农民之间的联系日益松散化。农民参与基层民主和农村治理的热情逐渐下降，只要不触犯自身利益，大多数农民抱有“无所谓”心态：“谁当村干部都无所谓”“家乡怎么管都无所谓”。在此背景下，要激活农村治理的“神经末梢”，提高农民的参与热情确是一项艰巨的任务。可通过培育基层社会组织，如“五老”协会、乡贤协会、各种专业合作社、志愿者队伍等农民“身边人”拉近距离，让农民融入乡村治理当中。在农民外流的大背景下，必须考虑引入“互联网+”治理模式，让农民随时随地了解家乡事、参与家乡事、关心家乡事，潜移默化的提升农民的民主意识和参与意识。

（刘玲 本文为安徽省委党校“农村改革与乡村振兴”培训班暨庆祝改革开放四十周年理论研讨会入会论文。）

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