发改委城市中心主任徐林：长三角一体化要让市场主导

今年以来，长三角一体化发展步入“快车道”。

年初，作为常态长效合作机制的长三角区域合作办公室进入公众视野；到6月1日，2018年度长三角地区主要领导座谈会在上海举行，以“三年行动计划”编制完成为标志，进一步明确了长三角一体化发展的任务书、时间表和路线图。

《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》覆盖12个合作专题，聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、信息网络高速泛在、环境整治联防联控、公共服务普惠便利、市场开放有序等7个重点领域，形成了一批项目化、可实施的工作任务。

此前，2016年6月印发的《长江三角洲城市群发展规划》（以下简称《规划》）曾“把脉”长三角城市群，指出这片区域在区位优势突出、自然禀赋优良、综合经济实力强、城镇体系完备的基础上，还存在若干突出矛盾，包括上海全球城市功能相对较弱，中心城区人口压力大；城市群发展质量不高，国际竞争力不强；城市包容性不足，外来人口市民化滞后；城市建设无序蔓延，空间利用效率不高；生态系统功能退化，环境质量趋于恶化。

《规划》为长三角城市群发展开出的“良方”是统筹规划，合理布局；分工协作，协同发展；改革引领，创新驱动；生态文明，绿色发展；市场主导，政府引导。其目标之一便是到2020年，城市群一体化发展的体制机制更加健全——阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，统一市场基本形成， 户籍人口城镇化率稳步提高，公共服务共建共享、生态环境联防联治的机制不断健全，城市群成本分担和利益共享机制不断创新，省际毗邻重点地区一体化步伐加快，多元化主体参与、多种治理模式并存的城市群治理机制建设取得突破。

以占全国3.8%的地域面积创造了全国近25%经济总量，长三角四省市一体化发展到了全面提升的新阶段。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任徐林  视觉中国 资料图

近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）就长三角一体化话题在京专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任徐林。今年4月，他跟随民盟中央调研组赴上海、安徽和江苏、浙江进行考察调研，主题正是“深化长三角一体化合作推进区域经济协调发展”。

在徐林看来，真正的高水平的一体化必须是建立在统一市场基础上的要素自由流动，统一规划基础设施网络，在此基础上形成产业分工、城市定位功能的协作。应当让市场发挥主导作用，政府要解决的则是任何一个有可能阻碍市场经济或者市场机制发挥作用、阻碍要素流动的障碍，特别是体制性障碍。

他还指出，长三角地区差距和城乡差距都比较小，一体化可以给当地农民提供更多的非农产业就业机会，有利于提高整个地区的城市化水平，进一步缩小城乡差距。当地区经济发展水平、工业化水平进一步提高，反哺支持农业的能力也随之增强，对农村的发展也有好处。

“要真正实现一体化，有些地方要做出一些牺牲”

澎湃新闻：前段时间你曾跟随民盟中央调研组赴长三角地区调研，有什么样的发现？

徐林：我们主要是调研与长三角一体化相关的内容，比如基础设施的互联互通、生态补偿机制等。

总体来看，长三角在跨省区开展一体化的区域里是做得比较好的，因为原来已经有一些制度安排。比如，他们每年都举行主要领导座谈会，讨论一些本区域共同面临、需要协作解决的问题；比如在生态补偿方面，浙江对千岛湖上游地区每年都有转移支付进行生态补偿，这实际上都是一体化已经在做的一些工作。

现在看起来，真正的高水平的一体化必须是建立在统一市场基础上的要素自由流动，然后在此基础上形成产业分工、城市定位功能的协作等，这是比较符合经济学意义上的高效的一体化。

从这个角度分析，长三角一体化还存在一些需要改进的地方，要素的流动还不是完全自由，特别是劳动力在跨省区之间的流动。

由于公共服务水平未能一体化，特大和超大城市对户口的限制还没有完全放弃。现在很多地方在使用劳动力提供社会福利时依然存在歧视性待遇，并不是所有的外地就业人口都具有落户资格，劳动者在劳动所在地的城市有基本的社会福利保障，但不是完全与本地户籍人口相同的保障。一体化还没有做到流动人口和户籍人口在城市权利方面的完全一致，这表明要素的自然流动并没有完全放开。这杨的做法在市场经济国家并不多见，实际上还是过去计划经济体制的残留。

很多城市领导人认为放开户籍限制会带来财政负担，但实际上仔细分析不存在这个问题。比如你我都在北京工作，我们对这个城市所做的贡献和户籍人口是一模一样的，我们为这个地方的GDP生产作出贡献，每一笔个人所得税和消费税都对当地的公共财政作出贡献，为什么我们不能享受城市居民同等的待遇？从公平正义的角度来说是完全说不过去的。靠户籍制度来割裂区域、割裂城乡、地方保护，会大大降低全国统一市场带来的好处和效益，对人的全面发展也带来不利影响。

长三角完全有条件推进这方面的工作，因为相对其他地区，长三角城市之间的差距是不大。当然，因为靠户籍来分割的东西很多，比如高考录取分数就不一样，要真正实现一体化，有些地方是要做出一些既得利益的牺牲。

“真正的一体化是建立在统一市场基础上的”

澎湃新闻：你刚才谈到，长三角一体化水平在全国不同区域比较中算是比较高的，是否有一个原因，因为它最初是自发的，市场的力量起到了主导作用？

徐林：首先，真正的一体化是建立在统一市场基础上的。如果市场机制特别完备，它会自己形成一体化的格局，因为它会按照成本效益的原则来配置资源，进行产业分工。

促进区域一体化，政府要解决的是什么？任何一个有可能阻碍市场经济或者市场机制发挥作用，阻碍要素流动的硬伤，你都应该去把它解决。

比如说，如果基础设施网络不完备是硬伤，那政府可以通过统一规划，为城市间的交流和产业分工创造更好的硬件条件。再比如，打破城市间社会保障方面的区隔，可以为人口流动创造更好的条件，这样大家在异地也能很容易地接续原来的社会保障、医疗保险等。

长三角地区政府已经在做一些工作，对基础设施网络作出统一规划。《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》就是为了解决“断头路”的问题。

另外，我觉得长三角地区需要有一个统一的空间规划，这个地区特别值得尝试多规合一的空间规划，把整个区域的空间格局定下来。比如哪些空间应该作为生态空间保护起来，在整个长三角地区，对它要有统一的补偿政策。如果这个地区所有地方都从这个生态空间受益的话，那大家应该一起来做保护的工作，形成合理的分工。

这些我觉得是政府在推动一体化建设中可以做的，首先是统一的基础设施网络和空间规划，其次是统一的经济社会发展规划。地方制定新的五年发展规划时，可以考虑统一来做，统一解决面临的障碍难题。如果各做各的，缺乏足够的沟通协调，可能相互之间还是会有一些矛盾。

澎湃新闻：你刚刚讲到，真正的一体化是统一市场基础上的要素自然流动，但去除阻碍要素自然流动的壁垒是最难的。现实情况是，地方考核机制决定了地方之间往往是竞争大过合作，这种情况下，统一规划、分工协作如何实现？

徐林：这是中国体制下的一个现象和难题。统一编制规划恰恰可以在规划过程中形成一些共识，规划的过程可能比规划结果本身更重要。

通过规划的过程、程序，大家可以一块来讨论一些共同面对的问题，然后对一些有分歧的问题去尽可能达成一致。恰恰是通过对这些问题的研究，形成了一些共识，最后落在文字上的那些内容有时候并不那么重要，因为做事的时候大家已经有了在规划编制过程中形成的一些共同想法。

澎湃新闻：再比如，就好像谈论华为离开深圳是一件非常敏感的事情，很难想象地方企业可以打破地级市的这个界限，向其他的城市流动。

徐林：现在这样的事也不是没有，很多企业都是在进行跨地区投资，民营企业、国有企业都有这样的案例。

像这类问题，我觉得还比较好解决，无非是税收分享的问题。如果地区之间关心这个问题，可以在投资之前就形成一个利益分享机制。现在还有好多地方搞飞地，飞地模式，就是我这个地方有空间，你的企业来帮我开发，最后形成利益分享机制。

“一体化有利城市化，也有利农村发展”

澎湃新闻：长三角一体化对于区域经济转型升级最大的作用是什么？

徐林：一体化最大的好处就是各自发挥各自的优势，因为这种格局带来的效率最高的。

我们学经济学的都知道，效率来自于分工，分工就是大家干最擅长的事情。其实对于一个地区来说也是这样，让一个城市干这个城市最有优势的事情，这个优势往往建立在它的自然禀赋条件、它的区位条件、它的比较成本优势等基础上。让市场来做配置，只要是市场对资源配置起决定性作用，一体化最终一定会形成高效分工的格局。

澎湃新闻：在长三角一体化进程当中，农村和农民应该扮演什么样的角色？

徐林：长三角地区城乡差距是比较小的，不像其他一些地区，真正从事农业的农民数量并不多。

如果用收入来衡量，城市人均收入与农村人均收入之比大概都在两倍以内。根据我们过去的研究，像这样进入到两倍以内，特别是到了1.5倍左右的时候，城乡关系就比较稳定。那个时候农村居民实际上可能就不太愿意进城了。

从农业和非农产业的劳动生产率的比较来看，第一产业的劳动生产率和第二、第三产业劳动生产率之间的差距还比较大，这说明农业领域的劳动力还是偏多，还是需要进一步地转移出来。

在江浙和上海地区，从事农业的富余劳动力应该是比较少的。比如说我老家江阴，那里的农民都不搞农业了，原来农村的房子都推掉了，农村已经被城市化、工业化。但是在苏北一些地区，或是浙江山区，还是有很多农民，这些农民从他掌握的生产资料的规模看，人均规模不够大，从比较收益的角度来说是偏低的。

即便是像美国、欧洲、日本这么发达的地区，农业在他们国家也都是弱势部门，要接受大量政府补贴的部门。中国今后不管多发达，农业依然会是弱势产业，需要接受补贴。但是在城市化率还不高的情况下，50%多的城市人口去补贴40%多的农村人口，是补不起的，这种补贴是不可持续的。发达国家例如美国，它的农业人口不到5%，所以它是95%的人在补那5%的人，它是补得起的，所以美国农村家庭的收入比一些城市家庭还要高。但即便如此，美国农民中的年轻人好多也不愿意留在农村，这里头有很多其他涉及到生活方式偏好的问题。

总的来说，一体化可以给当地农民提供更多的非农产业的就业机会，农民可以转移到非农产业就业，转移到城镇地区居住，成为一个城市的市民，这对整个地区的城市化水平的提高是有好处的，对提高现代化水平也是有好处的。

当整个地区的经济发展水平、工业化水平进一步提高，它反哺农业的能力也随之增强，支持补贴农业的能力也增强了，所以一体化对农村的发展也是有好处的。此外，城市消费者越来越多，可能会产生更多的对农村生态、资源、产品和服务的需求，就像民宿改造的市场越来越大，对乡村振兴也是有帮助的。

“上海应该更开放包容”

澎湃新闻：2016年印发的《长江三角洲城市群发展规划》提出构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，你认为上海要如何发挥好“一核”的作用？

徐林：“核”的功能意味着上海要放弃一些东西，放弃没有比较优势的东西，然后才可以聚焦于擅长的东西。上海应当聚焦国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心功能定位，强化现代服务业功能和国际化服务功能，服务辐射整个长三角地区。

上海应该更开放包容，海纳百川。只要经济在增长，劳动力需求就会增加，城市人口势必要增加。城市一旦人口开始减少就意味着进入了衰退通道，而且会很难逆转，对一个老龄化程度非常高的城市来说，一旦经济开始出问题，以后面临的负担会非常重。

澎湃新闻：你对地方债的问题怎么看？是不是像长三角这样经济发展比较可观、可持续发展能力强的地区，地方债是可控的；但有些地方没有很好的经济发展模式的话，地方债问题比较严重？

徐林：地方债的问题，根子上在于城市发展模式和政府预算软约束。

大量城市的发展空间利用不集约，新城新区遍地开花，摊子铺得太大，只要摊子一铺开，基础设施大量投入，在老区没有开发成熟前，新的又开始了，没有密度就没有商业，也就难以产生足够的收益和现金流，债务偿还就会出现问题。

城市效率应该是人口和商业密度的函数，密度越高的城市效率越高。周其仁老师在上海、美国曼哈顿做过调研，上海密度最高的地方是哪？是静安区，静安区的人均产值非常高，这样的地方它的效率肯定就高，商业发达。密度不高，不能形成规模经济，商业都搞不起来。

我们很多地方存在的问题是，新官上任都不愿意在过去的基础上进一步深化开发、久久为功，都要另起炉灶。在这一点上，中国香港、新加坡的模式值得我们学习，开发一片新区，从来都是在成熟之后，再开发新的区域，而不是好几个区域开发同时进行。中国很多城市都是遍地开花式的开发模式，难以收敛，这是一个大问题。

第二，我们对地方政府的债务管理和债务评价，还没有一套很成熟的制度。地方在举债的时候，到底现有的债务规模有多大？债务风险怎么样？信用评级怎么样？这套管理和评价制度还没有规范起来。

原来我在发改委财政金融司工作的时候，我们曾经想和信用评级公司一起合作，解决城市政府的信用评级问题，但没有进行下去。地方政府一旦知道你想要对它的整个债务状况、信用水平进行全面评价之后，往往不愿意配合，然后你就不一定能拿得到真实的数据，也就没法对它做出客观评价了。过去我在党校学习时，有一位同班的地方领导针对中央调查地方政府债务问题问我，中央调查的意图是什么，如果是想帮我们还债，我们就多报一点，如果是要管制我们举债，我们就少报一点。所以，搞清楚地方政府债务总规模，都不是一件容易的事，更何况精细化债务管理。

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