媒体：驻京办这样的政府派出机构 究竟如何监督

近日，据三湘风纪网消息，湖南省政府驻上海办事处党组书记、主任王华平涉嫌严重违纪违法，目前正接受纪律审查和监察调查。

笔者检索发现，在驻沪办主任位置上被查的，王华平算是为数不多的一个。不过，落马的驻京办主任就并不鲜见了。小说《驻京办主任》这样形容过这个职务：“驻京办主任可不简单，个个都有左右逢源、纵横四海的本领。”

对于驻京办、驻沪办这样的政府派出机构，究竟如何监督？法律专家指出，在监察体制改革的大背景下，应有新的监管思路。

落马主任不算少

十八大以来，在全国引起震荡的一些腐败案中，驻京办负责人的名字频上黑榜。单2017年就有四位原驻京办负责人被查。

2017年11月17日晚，辽宁纪检监察网发布消息：经辽宁省委批准，辽宁省政府原驻北京办事处主任刘凤海涉嫌严重违纪，目前正接受组织审查。

此前，曾任榆林市人民政府驻北京联络处主任的辛耀峰、安徽省政府原驻京办主任朱琳、安徽省芜湖市驻北京联络处原主任孙平也于2017年相继被查。

这位芜湖驻北京联络处原主任孙平级别不算高，却是个能人。他与安徽落马副省长陈树隆关系密切，在中央纪委11.7专案组查办安徽省原常务副省长陈树隆案件期间，孙平作为党员领导干部对党不忠诚、不老实，故意隐瞒与陈树隆有关违纪情况，对抗组织审查。

近日，孙平受贿案判决书公布，他利用职务便利为亚夏汽车、三七互娱、三安光电等多家A股上市公司公开发行股票并上市以及非公开发行股票过程中提供帮助，先后17次收受贿赂519万余元人民币，被法院判处有期徒刑三年六个月，并处罚金人民币20万元。

孙平究竟是怎么帮忙的呢？

“亚夏汽车在上市过程中，孙平联系证监会有关领导，帮忙进行了许多沟通协调。”亚夏汽车总经理周晖的证言称，送孙平财物，一方面是为了感谢孙平在亚夏汽车上市过程中提供的帮助，另一方面是因为孙平是驻京联络处主任，希望以后能继续得到其帮忙。

孙平最大一笔受贿即是未遂的500万元。孙平与安徽“本土首富”吴绪顺家族以及其控股的上市公司顺荣三七（后更名“三七互娱”）有利益往来。在顺荣三七定增过会后，吴绪顺曾许诺给予孙平500万元供其养老，后因案发，并未兑现。

孙平受贿既遂的赃物主要有购物卡、iPad平板电脑、现金和“浪琴”牌手表。其中，孙平收受亚夏汽车总经理周晖共计价值4.2万元购物卡以及价值3688元的Ipad平板电脑一台。

此外，2015年1月落马的河北省民政厅原厅长古怀璞曾在2003年5月至2008年3月任河北省政府驻京办主任，他被检察机关指控受贿1238余万元。

一撤了之可行否

驻京办究竟是个什么所在？

新中国成立之初，中央与各省之间需要形成一种密切的联络机制来商讨建设立项、审批计划调拨物资等事宜，而当时的交通和通讯都不发达，需要一个派驻北京的办事机构。 1949年，第一个驻京办——内蒙古驻京办就是带着这种使命设立的。据不完全统计，2010年各种驻京办超过1万家，一些地方也设立驻沪办等驻兄弟省市的机构。

“驻京办与驻沪办等的功能有着很大的不同。”华东政法大学练育强教授认为，驻京办的主要功能应是“游说”，以获得中央政府对地方治理政绩的好评，以及从中央政府最大限度地获得财政资金划拨，主要体现在政策、接待、信息、招商以及维稳等五个方面，而驻沪办等驻某地机构的主要功能则主要体现在市场方面，以获取市场信息、招商以及接待为主。

然而，这种繁荣背后存在诸多问题。《检察日报》一篇文章指出，有的县级驻京办一年接待开销甚至达数百万元；地方争资争项形成围困中央之势，负面影响很大，不利于国家部门资源资金的公正分配，并严重腐蚀了一些国家部门官员；打着“维稳”旗号，千方百计截访等。某市一位驻京办主任曾坦言：“我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。”驻京办俨然成了“蛀京办”。

2010年1月19日，国务院办公厅印发了《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》,撤销县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办事机构，已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省(区、市)人民政府核准后可予保留。驻京办经历了一次“大瘦身”,总共撤销了625家，保留了296家。

十八大之后，中央及各省市将驻京办等驻外地机构纳入巡视覆盖范围，但一些驻京办仍然存在较大廉政风险。2016年2月至4月，中央第二巡视组对国家烟草专卖局党组开展专项巡视。检查发现，烟草行业普遍在京设立办事机构，装修豪华，这些以“驻京办”“维稳办”等名义设立的办事机构，实际运转过程中基本都是用于接待的高级会所，吃、住、玩“一条龙”。国家烟草局对行业驻京办职能虚化、闲置浪费、吃喝玩乐等突出问题重视不够，清理整顿力度不大，很多驻京办成为顶风违纪、吃喝玩乐的隐蔽场所，成了供少数人奢靡享受的“行宫”。

再比如，山东省曾自曝家丑，省委巡视组发现省政府驻京办用公款旅游，财务资金监管不到位，存在廉政风险，干部选拔任用不规范；省政府驻沪办违规发放补贴、奖金，“三公”经费超预算，开支不规范。

2012年3月，全国两会期间，时任全国人大法律委员会副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣参加浙江团审议时说，“现在财政支出随意性很大，各地都在“跑部钱进”，给反腐败工作带来很大压力。什么时候各地驻北京办事处没有了，就政治清明了。”

那么，对于如今还实际存在的驻京办这样的派出机构，该如何管理呢？

“谁派出、谁监管”

“驻京办等机构，属于各级人民政府及其职能部门的派出机构，不具有行政法上行政主体的资格，目前存在问题主要原因应是监督主体的缺位。”练育强教授指出，国务院办公厅先后颁布了两个文件予以规范驻京办，分别是1990年的《国务院办公厅转发北京市人民政府、国务院机关事务管理局关于进一步做好外地驻京办事机构清理整顿工作和加强管理意见的通知》和2010年国办发【2010】8号《国务院办公厅关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的意见》。

根据文件规定，驻京办按照“谁派出、谁监管”的原则，派出地政府要切实承担起对驻京办事机构的主体责任，国家机关事务管理局和北京市政府也承担着一定的职责。对于驻沪办等机构由于没有相应的规范文件的规定，只能由派出政府进行监督。“显然，由于派出机构不在本行政区域内，又没有纳入属地性的管理，现有的各种监督措施，都很难对其产生作用。”

练育强认为，在监察体制改革的大背景下，对驻京办要采用新的监管思路：首先，通过立法的方式明确机构的性质、编制、职能及法律责任；其次，采用双监管的形式，即派出政府和北京市（国家机关事务管理局）共同监督，尤其是要加强监察委员会对于驻京办的监察力度，甚至可以考虑由监察委员会专门派驻监察专员；第三，各地驻京办要建立健全的财务和资产管理制度，严格遵守财经纪律；最后，要加强派出政府与国家机关事务管理局、北京市政府之间的沟通协调，建立信息通报制度，尤其是廉政建设、履行职责、执行财经纪律等重要情况。

对于驻沪办等派出机构，应该通过市场的手段予以调节，各地政府可以通过行政协议的方式，明确驻沪办与政府之间的权利与义务。

“撤销部分驻京办是治理腐败的重要举措，但这不是根本之策。”上海交通大学凯原法学院何渊副教授认为，只要中央政府通过行政力量向地方政府配置资源或者转移支付的模式不改变，“跑步钱进”的事情依然会发生，只是会换种方式。要彻底解决驻京办带来的种种问题，根本方法是从《组织法》角度理清中央与地方的关系，尤其是央地之间的事权划分。

何渊指出，中央部委的权力运行公开透明，在“分蛋糕”的过程中，要给予地方政府充分的表达意见的机会，核心是要在地方政府和国家部委之间建立起制度化、正常化的法律沟通渠道。只有这样，地方政府到北京“跑项目”空间和意愿同时消失，驻京办问题也就会迎刃而解。

何渊说，“现在我国正在进行大面积的行政体制改革，重塑中央部委和地方政府法治化关系也是个好的契机，而撤销驻京办问题是一个非常不错的切入点。”

（原题为《驻京办、驻沪办这样的政府派出机构，究竟如何监督》）

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