坚持依法保护 促进绿色发展

《阜阳市地下水保护条例》（以下简称《条例》）已经2016年6月30日阜阳市第四届人民代表大会常务委员会第五十一次会议通过，2016年7月29日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，自2016年10月1日起施行。《条例》的出台是阜阳市依法加强地下水保护法制化的重要标志，是阜阳市推进水资源节约保护、促进绿色发展、建设生态阜阳、深入实施最严格水资源管理制度的重大举措，也是阜阳市贯彻实施全面依法治国战略的重要内容，将为依法规范推进阜阳市地下水保护工作提供有力的法制保障。

市委、市政府历来高度重视水的问题，针对阜阳市市情水情，提出了“多用地表水、涵养地下水、治理污染水、节约使用水、保障三生水”五水同治的系统治水思路，切实从源头上破解用水难题。近年来，阜阳市坚持以落实最严格水资源管理制度为抓手，以健全最严格水资源管理制度体系和建立责任考核机制为着力点，将地下水管理纳入对各县市区政府目标管理责任考核体系实施考核，进一步强化组织领导，明确责任分工，加强部门协调，狠抓工作落实，实行最严格水资源管理制度工作扎实推进，全面完成了省政府年度管理目标任务，水资源保护、节约和管理工作取得明显成效。

一、出台《条例》是阜阳市实现绿色发展的内在要求

水是人类生存和发展不可替代的宝贵资源，加强地下水资源保护，推进用水方式转变，既是建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容，也是阜阳市加快推进生态文明建设、实现绿色发展、建设美好阜阳的内在要求。

１、出台《条例》是有效应对水资源紧缺和地下水超采的需要。阜阳市是水资源紧缺地区，全市多年平均降水量为900.8mm，多年平均水资源总量32.215亿m3，人均水资源量410m3左右，是全省的1/3，全国的1/5。地下水是阜阳市主要的供水水源，自20世纪70年代，阜阳市开始大规模开发利用地下水资源，开采集中于阜城及各县市城区，主要是自来水厂集中供水和企事业单位自备水井开采，由于长期超采中深层地下水，造成地下水水位持续下降、地面沉降以及地下水水质恶化等环境地质问题。目前，阜阳市地下水超采区面积达1749km2，占全省的57%。总体来看，阜阳市水资源相对不足，随着经济社会发展，水资源供需矛盾将日益突出，水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，已成为阜阳市实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为经济社会可持续发展的主要制约因素之一。

２、出台《条例》是有效防止水资源浪费，加快转变用水方式的需要。阜阳市近年来的用水水平每年都有明显提高，但总体看，用水方式还比较粗放，用水效率低于全省平均水平，水资源浪费现象仍然存在。以2015年为例，全市万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别是全省平均水平的1.4倍和1.6倍，公共供水管网漏损率是先进地区1.5倍。有效解决水资源浪费的问题，推进水资源的优化配置，充分利用非常规水源以减少取用新水，仅靠日常的行政管理难以实现。《条例》的出台，将从法制层面有力推动传统的用水方式和用水习惯转变，有力促进水资源的保护节约。

３、出台《条例》是有效推进节水减排，进一步改善水生态环境的需要。近年来，阜阳市着力加强水资源节约保护，改善水生态环境，提高水资源的保障能力和水生态环境的承载力，取得了一定的成绩。但是，阜阳市水生态环境恶化的趋势还没有从根本上得到扭转，黑茨河、泉河、济河等水质较差，一些饮用水水源地安全受到威胁，中、深层地下水超采形成漏斗，全市中水回用率总体较低，一些污水未经处理排入河湖对水质造成影响。《条例》出台后，将有力推动护水节水促减排、污水再生利用促减排，对减少地下水开采，促进地下水保护、水污染防治、水环境改善起到积极作用。

４、出台《条例》是有效推动国家政策落实，实行依法治水管水的需要。《中共中央国务院关于加快水利发展改革的决定》（中发〔2011〕1号)，要求各级人民政府要严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁采和限采范围，逐步削减地下水开采量，实现采补平衡。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)，要求在地下水超采区禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水，明确深层承压水原则上只能作为应急和战略储备水源。同时，国务院、省政府将地下水开发利用和节约保护列入对各级政府的绩效考核范围，并将考核结果作为政府领导成员综合考核评价的重要依据。出台《条例》，从法制的高度进一步规范用水、管水行为，必将进一步强化地下水保护工作的推进力度，提高部门间协调联动机制的有效性，将地下水保护工作真正纳入到法制化轨道。

二、《条例》与阜阳目前的发展阶段相适应

在《条例》的起草以及调研、征求意见、修改完善、审议等立法过程中，市委、市人大、市政府始终积极、慎重、稳妥推进，有关部门和社会各界始终对这项工作高度关注和大力支持。市人大常委会二次审议，市政府常务会议专题研究，市人大法工委、农工委、市政府法制办等部门全过程参与。《条例》立足市情，与当前阜阳市经济社会发展阶段相适应，融会了实行最严格水资源管理制度的有关要求。

一是坚持了保护优先的方针。 《条例》要求国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目布局涉及地下水开发利用的，应当进行水资源论证，保障经济社会发展与水资源承载能力相适应；规定在地下水超采区，禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用中深层及深层地下水，并逐步压减开采量，实现地下水采补平衡。

二是秉持了协同治水的理念。 《条例》注重调动各方力量，形成工作合力。在明确政府、主管部门、相关部门职责的基础上，明确任何单位和个人都有保护、节约地下水的义务，有权对违法开发、违法利用、破坏和污染地下水的行为进行投诉、举报，对在保护、节约和管理地下水工作中取得突出成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。强调鼓励和支持保护、开发、节约、利用、管理地下水和防止污染的先进科学技术的研究、推广和应用。

三是体现了现实发展的需求。强化保护地下水不是限制用水，而是促进生产、生活、生态用水更加科学、合理，使有限的水资源发挥最大的效益。阜阳市目前正处于加快发展的阶段，用水需求也呈增长趋势，在《条例》立法过程中充分考虑了水资源环境的约束与经济社会发展的协调性。首先，考虑到阜阳市实际情况，确定《条例》的适用范围是城市规划区，主要对地下水超采区、限采区取用地下水行为予以规范。因此，《条例》的实施不会对农业灌溉用水造成影响。其次，考虑到阜阳市酿酒、食品等行业对水质的特殊要求，《条例》明确地表水源工程建成供水后，除保留部分地下水井作为应急备用和特殊需要用水外，供水区内其他自备井应当封闭。第三，针对阜阳市地下水超采严重的问题，《条例》要求限制高耗水、重污染产业发展，加强地表水水源工程建设，推进污水、采矿排水再生利用，对地下水超采地区实行综合治理等。第四，《条例》对取水量较少并对周围生态与环境影响较小的建设项目，明确可以不编制水资源论证报告，但应当依法填写水资源论证表，体现了灵活性。

四是突出了“三条红线”的要求。 《条例》紧扣水资源管理“三条红线”，在开发利用控制方面，明确了制定水量分配方案、建设项目水资源论证制度、严格取水许可审批、加强非常规水源利用等规定；用水效率控制方面，明确了用水定额制订及管理要求、用水计量及监控、水资源有偿使用制度、限制高耗水服务业发展等措施；限制排污方面，规定禁止通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式，违法排放污染物，加强城市污水处理设施建设并保证其正常运行等。

五是完善了工作机制。 《条例》提出了建立规划制度、节水“三同时”制度、“双控”制度和水平衡测试制度等有关管理制度；明确了部门分工协作机制，指出市、县（市、区）水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域地下水统一管理和监督工作，发展改革、住房城乡建设、环境保护、国土资源、城乡规划、经济和信息化等有关部门按照职责分工，负责地下水保护、开发、节约、利用的有关工作；突出了考核、保障机制，明确将地下水保护、开发、节约、利用的主要指标纳入经济社会发展综合评价体系，严格考核管理，将地下水保护、节约和管理等资金纳入同级财政预算；规定了建立完善联合执法工作机制，组织水行政、住房城乡建设、环境保护、城管执法等部门开展联合执法。

  三、切实加强《条例》的宣传贯彻

法律的生命力在于实施，权威在于执行。我局将从落实全面依法治国战略的高度，按照“三严三实”的要求，把学习、宣传和贯彻《条例》作为当前和今后一个阶段的重要工作，抓紧、抓实，抓出成效。一是在全市水务系统开展学习和培训，增强贯彻落实《条例》的执行能力；二是积极履行地下水保护、管理和监督检查职责，进一步加强组织和协调，会同有关部门切实加强地下水保护、管理和监督；三是按照国家和省有关规定，加强对水资源保护政策措施落实情况的考核；四是加大《条例》宣传力度，努力形成良好的珍惜水、爱护水、节约水、保护水的社会氛围。通过《条例》的深入实施，聚集全社会力量，共同推进地下水节约保护，提高水资源和水生态环境承载能力，为全市经济社会可持续发展、加快建设美好阜阳提供有力保障。

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